Прежняя Конституция отдавала определенные приоритеты высшему представительному органу государственной власти - Съезду народных депутатов РФ, в том числе и по отношению к Президенту. Съезд был вправе рассмотреть любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации, заслушивал ежегодные доклады Президента, а если считал необходимым, то и в любое время мог отменять его акты.
Конституция 1993 г. исходит из ведущего положения Президента в системе государственных органов страны. Даже на очередности глав в Конституции это отразилось - гл. 4 "Президент Российской Федерации" предшествует гл. 5 "Федеральное Собрание".
Ранее Президент определялся как глава исполнительной власти и высшее должностное лицо в стране. Теперь он является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80 Конституции). В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. При конституционной реформе 2020 г. в ст. 80 внесены важные дополнения: Президент поддерживает гражданский мир и согласие в стране, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти (по начальной редакции - органов государственной власти). Эти новеллы подчеркивают роль Президента как гаранта и государства, и общества; кроме того, поскольку в Конституции в редакции 2020 г. воплощена мысль о единстве органов государственной власти и местного самоуправления в единой системе публичной власти, на Президента возложена задача обеспечения единства деятельности всех органов, объединяемых данным понятием.
Президент в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Он как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Модель сильного российского Президента проявляется в совокупности в следующих факторах.
Во-первых, Президент избирается народом и его полномочия производны от власти народа, который доверяет Президенту высшие государственные функции.
Во-вторых, Президент в России по конституционной модели не входит в систему разделения властей, а стоит над всеми властями. Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. По ст. 11 государственную власть осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды РФ. Следовательно, Президент также осуществляет государственную власть. Но какую из трех? Поскольку законодательную осуществляет парламент (ст. 94), исполнительную - Правительство РФ (ст. 110), а судебная власть принадлежит судам (гл. 7 Конституции), остается сделать вывод: у Президента - своя форма власти. Авторы некоторых комментариев к Конституции назвали ее президентской властью как одной из самостоятельных ветвей власти.
В-третьих, только Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех иных органов государственной власти - и федеральных, и субъектов РФ (ст. 80, 85 Конституции). А при реформе 2020 г. его задачи распространены на все органы публичной власти. Никакие другие органы подобными возможностями не располагают.
В-четвертых, Президент в целом независим от других органов государственной власти, всей публичной власти. Парламентские и судебные сдержки и противовесы в отношении президентской власти, а тем более контроль, существуют в самых минимальных размерах.
В-пятых, возможности самого Президента, особенно по отношению к парламенту, весьма внушительны: начиная от посланий Федеральному Собранию, внесения проектов законов, которые могут быть определены Президентом как первоочередные, права вето, предложения кандидатур должностных лиц, назначаемых палатами, и кончая правом роспуска нижней палаты - Государственной Думы.
В-шестых, у Президента есть возможности правотворчества по вопросам собственного ведения, а также в определенных пределах и своеобразного законотворчества, т.е. принятия указов, которые в отсутствие законов регулируют общественные отношения, составляющие предмет закона, и действуют до тех пор, пока не появится соответствующий закон (а при внесении некоторых коррективов могут действовать и дальше).
В-седьмых, Президент держит в руках все нити внутренней и внешней политики государства, определяет их направления. Основой этому является ч. 3 ст. 80 Конституции, и она оставлена без изменений при реформе 2020 г., когда на уровень Конституции (п. "е.5" ст. 83) были подняты нормы о том, что Президент формирует Государственный Совет РФ в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства.
В-восьмых, Правительство РФ вполне можно назвать Правительством Президента РФ. Это было очевидно и прежде, но в дополнениях 2020 г. указано, что Президент "осуществляет общее руководство Правительством Российской Федерации" (п. "б" ст. 83), сохранено прежнее положение о том, что Президент председательствует на заседаниях Правительства (новый вариант - "вправе председательствовать"). И в целом ясно, что Президент формирует Правительство (хотя по новеллам 2020 г. - с участием Государственной Думы и Совета Федерации), направляет его деятельность и в любой момент вправе отправить в отставку (ст. 117 Конституции РФ). Ряд членов Правительства, а также руководителей федеральных служб, занимающих ключевые посты в вопросах внешней политики, обороны, внутренних дел, безопасности государства, работают под непосредственным руководством Президента. Он устанавливает всю систему федеральных органов исполнительной власти.
В-девятых, в стране существует вертикаль исполнительной власти. И по Конституции, и в реальности Президент руководит всей исполнительной властью - ч. 1 ст. 110 Конституции РФ в 2020 г. получила следующую редакцию: "Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации под общим руководством Президента Российской Федерации". Не будем забывать о том, что согласно ч. 2 ст. 77 Конституции в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
В-десятых, Президент заботится о безопасности и определяет военную доктрину государства. Он является председателем Совета Безопасности РФ, ему как Верховному Главнокомандующему подчинены все Вооруженные Силы страны, а также высшее командование. Президент объявляет военное или чрезвычайное положение, по его распоряжению начинаются и прекращаются военные действия, применяются другие чрезвычайные меры.
Таким образом, Президент - ключевая фигура в руководстве государством, первое лицо политической жизни страны. Он имеет большой вес на международной арене. Все это в совокупности создает конституционный и политический портрет лидера государства и общества, и это, вне сомнения, усилено при конституционной реформе 2020 г.
В начальной редакции Конституции РФ 1993 г. было предусмотрено, что Президент избирается на четыре года гражданами РФ на основе всеобщего избирательного права. Согласно поправкам к Конституции от 30 декабря 2008 г. срок полномочий Президента увеличен до шести лет. Президентом может быть избран только российский гражданин не моложе 35 лет (верхнего предела теперь нет), постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет.
При реформе 2020 г. приведенные нормы претерпели серьезные изменения. Согласно ч. 2 ст. 81 "Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 25 лет, не имеющий и не имевший ранее гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Требование к кандидату на должность Президента Российской Федерации об отсутствии у него гражданства иностранного государства не распространяется на граждан Российской Федерации, ранее имевших гражданство государства, которое было принято или часть которого была принята в Российскую Федерацию в соответствии с федеральным конституционным законом, и постоянно проживавших на территории принятого в Российскую Федерацию государства или территории принятой в Российскую Федерацию части государства. Президенту Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации".
Итак, как видим, главные новшества состоят в том, что:
а) претендент должен не менее 25 лет проживать в Российской Федерации;
б) он не только является гражданином РФ сейчас, но и никогда ранее не имел и не имеет иностранного гражданства, а также документа о праве на постоянное проживание в другом государстве (кроме лиц, имевших гражданство "территорий", далее вошедших в Российскую Федерацию);
в) Президент не вправе открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные средства и ценности в иностранных банках за рубежом.
Надо сказать, что можно найти неясность в толковании требований к претендентам, происходящим из "включенных" в Российскую Федерацию территорий. Получается, что прежнее обладание иностранным гражданством не препятствует им баллотироваться на пост Президента. Но как быть с тем, что надо прожить 25 лет в Российской Федерации?
Не менее существенно следующее дополнение ст. 81. По прежней ч. 3 ст. 81: "Одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд". Это значило, что после перерыва (причем даже краткого, вызванного досрочным прекращением полномочий вновь избранного Президента) человек снова может претендовать на избрание Президентом. И как известно, такой пример был. Когда в 2008 г. закончились два срока полномочий Президента В.В. Путина, следующим Президентом РФ был избран Д.А. Медведев, бывший на тот момент Председателем Правительства РФ. По истечении в 2012 г. его полномочий Президентом РФ вновь был избран В.В. Путин.
При конституционной реформе в Конституцию РФ включены два новых положения.
В новой редакции ч. 3 ст. 81 гласит: "Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков" (т.е. слово "подряд" исключено). Это означает, что одно и то же лицо в своей жизни может занимать пост Президента РФ не более двух сроков - как подряд, так и в разное время.
Пожалуй, весьма важное значение имеет ч. 3.1, включенная в ст. 81 при этой конституционной реформе: "Положение части 3 статьи 81 Конституции Российской Федерации, ограничивающее число сроков, в течение которых одно и то же лицо может занимать должность Президента Российской Федерации, применяется к лицу, занимавшему и (или) занимающему должность Президента Российской Федерации, без учета числа сроков, в течение которых оно занимало и (или) занимает эту должность на момент вступления в силу поправки к Конституции Российской Федерации, вносящей соответствующее ограничение, и не исключает для него возможность занимать должность Президента Российской Федерации в течение сроков, допустимых указанным положением".
Эта норма позволяет в 2024 г., по окончании действующего срока полномочий Президента В.В. Путина баллотироваться ему и на очередной период президентских полномочий (т.е. шесть лет), и еще на один дальнейший период (т.е. еще шесть лет). В общей сложности В.В. Путин может быть Президентом РФ после 2024 г. еще 12 лет (такую же возможность имеет Д.А. Медведев, поскольку ч. 3.1 применима к лицу, как занимающему, так и занимавшему должность Президента РФ. Но реально речь идет, конечно, о действующем Президенте РФ В.В. Путине).
Правило ч. 3.1 ст. 81, получившее в публицистике характеристику "обнуления" срока президентских полномочий, ни в коей мере не означает автоматического продления полномочий действующего Президента РФ. В 2024 г. должны быть проведены очередные ("плановые") выборы Президента РФ, и пост займет тот претендент, которому будет оказано доверие народа (избирателей).
По прежней Конституции Президент не мог быть депутатом, занимать другие должности в государственных, коммерческих и общественных органах и организациях, не имел права на предпринимательскую деятельность. Действующая Конституция не устанавливает этих запретов. Федеральный закон "О политических партиях" предусматривает, что Президент РФ вправе приостанавливать свое членство в политической партии на срок осуществления полномочий (п. 4 ст. 10). Таким образом, само по себе членство в партии допустимо; решение вопроса об отношениях с партией после избрания оставлено на усмотрение Президента; более того, Закон говорит не о выходе из партии, а о приостановлении членства, и понимать это можно так, что по окончании срока президентских полномочий лицо автоматически приобретает полный статус члена данной партии.
Избранный Президент вступает в должность на 30-й день со дня официального объявления ЦИК РФ о результатах выборов. При этом он приносит присягу народу (ст. 82 Конституции РФ): "Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу". Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации (теперь - сенаторов Российской Федерации), депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда РФ - это требует Конституция РФ, в реальности присутствуют также руководители федеральных органов исполнительной власти, многие (если не все) главы исполнительной власти субъектов РФ, а также представители политических партий, иных общественных объединений, духовенства, дипломатического корпуса и др.
Официальной резиденцией Президента является Московский Кремль (Указ Президента РФ от 31 января 1992 г.).
Полномочия по созданию и формированию государственных органов, назначению должностных лиц
Формирование Правительства РФ. Важные полномочия принадлежат Президенту РФ в формировании Правительства РФ. В начальной редакции п. "а" ст. 83 и ч. 1 ст. 111 Конституции РФ говорилось, что Президент назначает Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы. Президент вносит Государственной Думе предложение по кандидатуре Председателя Правительства. Получив согласие Государственной Думы, он своим указом назначает Председателя Правительства и поручает ему представить предложения по составу Правительства.
По конституционной реформе 2020 г. порядок стал иным. Теперь п. "а" ст. 83 гласит, что Президент РФ "назначает Председателя Правительства Российской Федерации, кандидатура которого утверждена Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации, и освобождает Председателя Правительства Российской Федерации от должности (выделения сделаны мной. - С.А.)".
Итак, появились такие самостоятельные, хотя и взаимосвязанные, процедуры:
а) представление Президентом РФ по кандидатуре Председателя Правительства, направляемое Государственной Думе;
б) утверждение Государственной Думой Председателя Правительства РФ;
в) назначение Президентом утвержденной Думой кандидатуры Председателя Правительства РФ (о последствиях и процедурах при отказе Государственной Думы мы поговорим позже).
Таким образом, в процедуре приведения к должности Председателя Правительства появились два термина, несколько "загадочные" в плане обозначаемых ими позиций: сначала "утверждение" Государственной Думой представленной Президентом кандидатуры на пост Председателя; затем "назначение" Президентом данной кандидатуры на пост Председателя. Не секрет, что ранее многим казалось, что "утверждение" и "назначение" суть одно и то же. Теперь приходит в голову мысль о том, что "утверждение" Государственной Думы очень напоминает ранее принадлежавшее ей право "согласования" кандидатуры. И уж во всяком случае ясно то, что и ранее, и теперь принятое Думой решение о поддержке кандидатуры на пост Председателя для Президента означает лишь одно - он обязан назначить данное лицо.
Обратим также внимание на то, что в редакции 2020 г. в п. "а" ст. 83 отражено право Президента, скажем так, самостоятельно освободить Председателя Правительства от должности. Это довольно важный вопрос: при обсуждении Федерального конституционного закона о Правительстве РФ в 1997 г. парламентарии хотели включения подобной нормы в указанный Закон, т.е. "связать" Президента необходимостью получать согласие Государственной Думы не только при назначении, но также и при освобождении Председателя Правительства РФ от должности. Однако действующий тогда Президент РФ не согласился с такой корректировкой; право освобождения от должности главы Правительства было оставлено исключительно за Президентом РФ. Как видим, теперь это отражено и в Конституции РФ.
Как уже отмечалось, новшеством регулирования в 2020 г. далее стало то, что за Президентом закреплено "общее руководство" Правительством РФ (п. "б" ст. 83).
А с позиций формирования и Правительства, и всей федеральной исполнительной власти важно включение в ст. 83 п. "б.1", согласно которому Президент "утверждает по предложению Председателя Правительства Российской Федерации структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в нее изменения; в структуре федеральных органов исполнительной власти определяет органы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, и органы, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации. В случае если Председатель Правительства Российской Федерации освобожден Президентом Российской Федерации от должности, вновь назначенный Председатель Правительства Российской Федерации не представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти".
Здесь вновь хотелось бы напомнить читателю, что при прохождении в 1997 г. Федерального конституционного закона о Правительстве РФ парламентарии также хотели включения в акт нормы об утверждении структуры федеральной исполнительной власти законом, т.е. подключения палат Федерального Собрания к обсуждению и решению данного вопроса. Однако Президент с этим не согласился, и Закон был подписан им лишь тогда, когда соответствующую норму исключили из проекта, оставив данное право - по Закону - лишь за Президентом РФ. Теперь, как видим, у данного права Президента появился конституционный уровень гарантирования.
И еще: ранее Федеральный конституционный закон о Правительстве РФ определял, что рядом органов исполнительной власти Президент руководит непосредственно, остальными руководит Правительство РФ. Теперь, как видим из п. "б.1" ст. 83, такого рода общая норма поднята на конституционный уровень.
Далее, как определялось в начальной редакции п. "д" ст. 83, Президент по предложению Председателя Правительства формирует весь состав Правительства, назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров.
Теперь данные вопросы более развернуто отражены в ст. 83. Здесь обозначены две группы руководителей федеральной исполнительной власти. Первая - члены Правительства РФ (заместители Председателя и федеральные министры), которые представляются Президентом на утверждение Государственной Думы. После их утверждения Думой данные лица назначаются на должность Президентом РФ (п. "д" ст. 83). Вторая группа обозначена в п. "д.1" ст. 83: Президент "назначает на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождает от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности".
Итак, на конституционном уровне обозначено несколько моментов: во-первых, необходимость представления Президентом на утверждение Государственной Думы кандидатур ряда членов Правительства, с тем чтобы далее назначить их на должности; во-вторых, что Президент руководит рядом "силовых" (так принято говорить) федеральных органов исполнительной власти и назначает соответствующих лиц (мы уже указали выше, что ранее это было записано в Законе о Правительстве РФ, причем с указанием: Президент назначает не только руководителей данных органов, но также их заместителей; эти правила находили отражение и в других документах*(30)); в-третьих, по кандидатурам "силового блока" проводятся консультации Президента с Советом Федерации. Правда, последствия неутверждения Думой кандидатур в состав Правительства в Конституции обозначены (см. об этом чуть позже), а вот как быть при отрицательном мнении Совета Федерации при консультациях, в Конституции не сказано.
В соответствии с Конституцией РФ (п. "в" ст. 83) Президент принимает решение об отставке Правительства РФ. В поправках 2020 г. это положение усилено: согласно новому п. "в.1" ст. 83 Президент "принимает отставку Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров, а также руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации".
В ст. 117 Конституции предусматриваются два варианта отставки: во-первых, Правительство может само подать в отставку (ч. 1), она принимается или отклоняется Президентом, при отклонении отставки у Правительства нет выбора, оно должно продолжить работу; во-вторых, Президент сам может принять решение об отставке Правительства (ч. 2), в этом случае воля Правительства не имеет определяющего значения (хотя допустима ситуация, когда Правительство склонно уйти в отставку, но оставляет решение на усмотрение Президента).
Назначение сенаторов Российской Федерации. Характеризуя компетенцию Президента РФ, напомним то, о чем мы частично говорили: в июле 2014 г. была учреждена категория членов Совета Федерации - представителей Российской Федерации, их назначает Президент РФ. Тогда записали в Конституции, что таких членов палаты должно быть не более 10% от общего числа членов Совета Федерации. При реформе 2020 г. общее число теперь уже сенаторов - представителей от Российской Федерации было увеличено до 30. Соответственно в ст. 83 включен п. "е.2": Президент "назначает и освобождает представителей Российской Федерации в Совете Федерации".
Внесение представления о назначении на должность и освобождении от должности Председателя Банка России. Президент на основе п. "г" ст. 83 Конституции представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; ставит перед Думой вопрос об освобождении его от должности. В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Председатель Банка России назначается на должность Государственной Думой сроком на пять лет (новелла от 23 июля 2013 г.) большинством голосов от общего числа депутатов Думы. Кандидатуру для назначения на эту должность Президент представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Банка России. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Банка Президент представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. Одна и та же кандидатура не может вноситься более двух раз. Одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Банка более трех сроков подряд. Государственная Дума вправе освободить от должности Председателя Банка по представлению Президента.
Внесение представления для назначения на должность судей высших судов РФ, назначение судей других федеральных судов. Согласно п. "е" ст. 83 Конституции в прежней редакции Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ; назначает судей других федеральных судов. При конституционной реформе 2020 г. сюда внесены важные изменения: Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность Председателя Конституционного Суда РФ, заместителя Председателя и судей Конституционного Суда РФ, Председателя Верховного Суда РФ, заместителей Председателя и судей Верховного Суда РФ; назначает председателей, заместителей председателей и судей других федеральных судов. По существу новизна здесь состоит лишь в том, что предписания отражены в Конституции РФ, до этого они были содержанием соответствующего законодательства.
Внесение представления о прекращении полномочий судей ряда высших судов в случае невозможности осуществления судьей своих полномочий. То же самое можно сказать и еще об одной новелле. Согласно п. "е.3" Президент вносит в Совет Федерации представление о прекращении в соответствии с федеральным конституционным законом полномочий Председателя Конституционного Суда РФ, заместителя Председателя и судей Конституционного Суда РФ, Председателя Верховного Суда РФ, заместителей Председателя и судей Верховного Суда РФ, председателей, заместителей председателей и судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий. В общем-то все вопросы прекращения полномочий судей, к назначению которых Президент имел и имеет отношение, решались и решаются с его участием. В приведенном конституционном новшестве акцент сделан на "неблаговидные" поступки судей, особенно требующие его участия в решении соответствующих вопросов.
Назначение представителя Президента в орган судейского сообщества
В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 14 марта 2002 г. "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" Президент РФ назначает одного члена Высшей квалификационной коллегии судей РФ - представителя Президента РФ.
Назначение на должность и освобождение от должности прокуроров. Статья 129 Конституции РФ, посвященная прокуратуре Российской Федерации, подверглась "эволюционным испытаниям", в том числе и в связи с полномочиями Президента РФ. Мы касались ранее в связи с проблемой разделения властей искусственности включения данной статьи в главу Конституции о судебной власти. В научной литературе нашлось этому объяснение: первый Президент РФ хотел вообще упразднить институт прокуратуры в государственной системе Российской Федерации и лишь после настойчивых советов тогдашнего Генерального прокурора РФ оставил данный институт и "втиснул" статью о прокуратуре в главу о судебной власти.
По начальной редакции ст. 129 (ч. 2) у Президента РФ было право представления для назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора РФ. По конституционной реформе 2014 г. полномочия Президента были расширены почти по всем уровням прокурорской вертикали. В том числе определено, что Генеральный прокурор РФ и заместители Генерального прокурора РФ назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. В ч. 3 ст. 129 определено, что прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами РФ, а освобождаются от должности Президентом РФ (т.е., как видим, не надо согласований и представлений). В соответствии с ч. 4 ст. 129 иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ.
Новшества 2020 г. выглядят более радикальными. Теперь Президент РФ назначает на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождает от должности Генерального прокурора РФ, заместителей Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов РФ; назначает на должность и освобождает от должности иных прокуроров, для которых такой порядок назначения и освобождения от должности установлен федеральным законом. Толкование приведенного положения позволяет сделать вывод: консультации с Советом Федерации нужны лишь при назначении Генерального прокурора. Освобождение от должности производится Президентом РФ самостоятельно.
Внесение кандидатур Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ. Важным органом финансового контроля (а в определенной мере и парламентского контроля) является Счетная палата РФ. Ее связь с палатами Федерального Собрания отразил Федеральный закон от 11 января 1995 г. "О Счетной палате Российской Федерации", в том числе их роль в подборе кандидатур в состав органа. Однако изменениями 2004 г. была усилена роль Президента в назначении на должность и освобождении от должности Председателя Счетной палаты РФ и заместителя Председателя, а в 2007 г. - также и аудиторов Счетной палаты. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. "О Счетной палате Российской Федерации" сохранил в основном тот же порядок назначения перечисленных должностных лиц.
Конституционными поправками 2020 г. внесены существенные изменения, касающиеся Счетной палаты. Было определено, что Председателя Счетной палаты и половину аудиторов назначает Совет Федерации, а Государственная Дума - заместителя Председателя Счетной палаты и другую половину аудиторов. И теперь уже на конституционном уровне закреплено (п. "е.4" ст. 83), что Президент РФ "представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность Председателя Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов Счетной палаты; представляет Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность заместителя Председателя Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов Счетной палаты".
Государственный Совет РФ. Совет Безопасности РФ.
В характеристике полномочий Президента РФ обратим внимание на два важных органа, работающих под его руководством, - Государственный Совет РФ и Совет Безопасности РФ. Совет Безопасности был с самого начала предусмотрен действующей Конституцией (п. "ж" ст. 83), Государственный Совет создан на основе указа Президента РФ. Теперь оба они закреплены в Конституции РФ и также предусмотрено принятие федеральных законов о каждом органе.
Согласно п. "е.5" ст. 83 Президент "формирует Государственный Совет Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства; статус Государственного Совета Российской Федерации определяется федеральным законом".
Администрация Президента РФ.
Согласно п. "и" ст. 83 Конституции Президент формирует Администрацию Президента РФ. Сюда при реформе 2020 г. было добавлено: "в целях обеспечения реализации своих полномочий". В реальности полномочия Президента шире - он не только формирует свою Администрацию, т.е. определяет ее структурные подразделения, делает назначения по основному кадровому составу, но и утверждает Положение об Администрации Президента. Действующее Положение утверждено Указом Президента от 6 апреля 2004 г., подробнее об Администрации см. ниже.
Полномочные представители Президента. Конституция предусматривает, что Президент назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ (п. "к" ст. 83). Институт таких представителей получил широкое развитие. Так, вначале Президент назначал своих представителей во многие субъекты РФ. Как уже говорилось в разд. V учебного курса, Указом от 13 мая 2000 г. Президент образовал на территории России семь федеральных округов (затем их стало сначала восемь, далее девять, на сегодня вновь восемь), назначил в каждом своего полномочного представителя, введя для субъектов РФ должности федеральных инспекторов или главных федеральных инспекторов. На постоянной основе действуют также полномочные представители Президента в Государственной Думе, Совете Федерации, Конституционном Суде РФ, Европейском суде по правам человека. В необходимых случаях Президент назначает и полномочных представителей для решения определенных задач, эти представители действуют до тех пор, пока задача остается актуальной.
Руководители исполнительной власти субъектов РФ. С декабря 2004 г. повышается роль Президента РФ в подборе кандидатов и наделении полномочиями глав исполнительной власти субъектов РФ. Мы говорили ранее, что до этого главы избирались населением субъектов РФ. В соответствии с изменениями, внесенными 29 декабря 2004 г. в Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ, от выборов отказались; кандидатуру на должность главы представлял Президент РФ, а решение о наделении российского гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ принимал орган законодательной власти субъекта РФ. Это лицо могло быть отрешено от должности Президентом РФ (такие единичные факты имели место) в случае утраты доверия Президента, а также в случае уклонения от отмены или внесения исправлений в свои акты, нарушающие федеральное законодательство и создающие трудности в осуществлении федеральных полномочий, прав и свобод граждан. Как было показано ранее, с 2012 г. восстанавливаются прямые выборы главы субъекта. Однако в согласовании кандидатур на этот пост по-прежнему участвует Президент РФ, в том числе путем консультаций с политическими партиями. Ряд субъектов РФ вместо прямых выборов оставил избрание главы субъекта РФ решением законодательного органа субъекта - с представлением кандидатуры на этот пост Президентом РФ. Кроме того, Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ сохранил за Президентом РФ право отрешения от должности главы исполнительной власти субъекта РФ в случае утраты доверия Президента РФ.
Высшее командование Вооруженных Сил РФ, органы правопорядка.
Президент решает кадровые вопросы и в сферах обороны, внутренних дел. Так, он назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ; присваивает воинские звания высшим офицерам - к ним относятся по Федеральному закону от 28 марта 1998 г. "О воинской обязанности и военной службе" генерал-майор, контр-адмирал, генерал-лейтенант, вице-адмирал, генерал-полковник, адмирал, генерал армии, адмирал флота, Маршал РФ.
В области внутренней политики к ведению Президента РФ относится назначение референдума Российской Федерации в порядке, установленном федеральным конституционным законом (п. "в" ст. 84 Конституции РФ). Однако, как было показано в разд. III учебного курса, Президент не может назначить референдум по своей инициативе. Предложение о его проведении вносят либо Конституционное Собрание по вопросу о новой Конституции РФ, либо не менее 2 млн. российских граждан путем сбора подписей по вопросу внутригосударственной жизни, либо соответствующий государственный орган, если речь идет о вхождении России в какое-то межгосударственное объединение, ином важном внешнеполитическом вопросе. Президент, получив предложение о проведении референдума, обращается в Конституционный Суд РФ. Если этот орган решит, что инициатива референдума соответствует Конституции, Президент вправе назначить референдум.
Президент способствует нормализации многих внутренних отношений, в том числе и социальных, может быть арбитром в разрешении конфликтов, в том числе и брать на себя принятие нелегких решений.
Взаимодействие Президента РФ с Федеральным Собранием
Парламент РФ официально существует как единое целое, но фактически проявляет себя в деятельности палат - Совета Федерации и Государственной Думы. И все же у Президента есть некоторые задачи, касающиеся парламента в целом. Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. "е" ст. 84 Конституции РФ). В послании Президента обычно обобщаются итоги пережитого страной года, а также уточняются направления развития государства и общества, которые, по его мнению, следует взять за основу деятельности всем государственным органам, в значительной степени органам местного самоуправления и общественным объединениям.
Для заслушивания послания Президента созывается совместное заседание Совета Федерации и Государственной Думы (ч. 3 ст. 100 Конституции РФ). Текст послания или основные его положения (с раздачей полного объема текста участникам) оглашаются в выступлении Президента РФ. При этом Президенту не задаются вопросы, не проводятся дискуссии. Потом могут проводиться обсуждение послания палатами Федерального Собрания на своих заседаниях и выработка как своего отношения к посланию, так и мер палаты по участию в достижении задач, поставленных в послании.
Акты Президента РФ
Осуществляя свои полномочия, Президент РФ издает два вида актов: указы и распоряжения (ст. 90 Конституции РФ). Ведущей формой актов Президента являются указы. Особенно важную роль играют нормативные указы, регулирующие общественные отношения. Кроме того, указами регулируются определенные вопросы ненормативного характера в силу их важности для личности или для государственной жизни: наградные дела, предоставление российского гражданства и выход из него, помилование, введение чрезвычайного положения, военного положения, назначение Председателя Правительства РФ, образование Правительства и др.
Распоряжения, как правило, являются не нормативными, а правоприменительными актами и чаще касаются относительно небольших вопросов.
Нет специальных указаний на то, что юридическая сила актов Президента неодинакова. В принципе все акты Президента должны быть взаимно согласованы. С формальных позиций акты Президента одинаковы по юридической силе.
Согласно ч. 2 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории РФ. Это предполагает не только следование данным актам, но и недопустимость издания органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ актов, не соответствующих актам Президента.
В ч. 3 ст. 90 говорится, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Это означает, что при разработке и принятии федерального закона учитывается наличие указа Президента, однако этот факт не является предопределяющим для принятия закона, особенно если его необходимость вытекает из Конституции РФ либо из сложившихся общественных отношений.
Акты Президента публикуются в официальном издании "Собрание законодательства Российской Федерации". В этом издании публикуются федеральные законы, акты палат парламента, указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения Правительства.
Кроме того, указано, что официальными являются также тексты актов Президента РФ и актов Правительства РФ, распространяемые в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием "Научно-технический центр правовой информации "Система" Федеральной службы охраны РФ, а также органами государственной охраны.
Акты Президента и акты Правительства могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.
Неприкосновенность
Президент согласно ст. 91 Конституции РФ обладает неприкосновенностью. В текущем законодательстве нет трактовки неприкосновенности Президента. Поэтому надо руководствоваться по аналогии нормами, касающимися неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а также нормами Федерального закона от 12 февраля 2001 г. "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи". Однако объем неприкосновенности функционирующего Президента шире.
Неприкосновенность Президента следует понимать как неприкосновенность его личности. В отношении Президента никто не может применять меры физического или психического насилия. Его нельзя задержать, арестовать, подвергнуть обыску, допросу либо личному досмотру ни под каким предлогом. Неприкосновенность распространяется на занимаемые Президентом жилые и служебные помещения, используемые им транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, на его переписку.
Президента нельзя - против его воли - подвергнуть медицинскому осмотру, навязать ему какой-либо режим жизни, питания, досуга и вообще времяпрепровождения.
Действующего Президента нельзя привлечь к уголовной, административной и вообще к какой-либо юридической ответственности. Конституция РФ (ст. 93) допускает такую меру конституционно-правовой ответственности Президента, как отрешение от должности. Основаниями для применения такой меры могут быть совершенные им государственная измена или иное тяжкое преступление, а процедура привлечения к ответственности является весьма сложной (см. об этом ниже).
Меры по охране личности Президента закреплены в Федеральном законе от 27 мая 1996 г. "О государственной охране". Государственная охрана осуществляется на основе следующих мер: 1) предоставление объекту государственной охраны персональной охраны, связи для нужд органов государственной власти, информации об угрозе его безопасности, транспортного обслуживания, бытового обслуживания и обеспечения, безопасного питания, а также обеспечение его санитарно-эпидемиологического благополучия; 2) предупреждение, выявление и пресечение преступных и иных противоправных посягательств на объекты государственной охраны и охраняемые объекты; 3) проведение мероприятий, обеспечивающих поддержание общественного порядка на охраняемых объектах, а также на трассах проезда (передвижения) объектов государственной охраны; 4) защита охраняемых объектов, обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов; 5) организация связи для нужд органов государственной власти, обеспечение надежного функционирования и информационной безопасности связи при ее предоставлении Президенту РФ, Правительству РФ, иным государственным органам, в том числе в военное время и при чрезвычайных ситуациях; 6) организация федеральных информационных систем для информационно-технологического и информационно-аналитического обеспечения деятельности Президента РФ, Правительства РФ, иных государственных органов, а также обеспечение надежного функционирования этих систем и их информационной безопасности, в том числе в военное время и при чрезвычайных ситуациях.
Президенту со дня официального объявления о его избрании предоставляется государственная охрана в местах его постоянного и временного пребывания в полном объеме перечисленных мер. Президент в течение срока своих полномочий не вправе отказаться от государственной охраны. По истечении срока полномочий государственная охрана предоставляется пожизненно. В течение срока полномочий Президента государственная охрана предоставляется членам его семьи, проживающим совместно с ним или сопровождающим его.
Конституция РФ (ч. 2 ст. 92) предусматривает три возможности досрочного прекращения полномочий Президента:
- в случае его отставки;
- при стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия;
- при отрешении Президента от должности.
Часть 2 ст. 92, называющая все три случая, начинается словами "Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно...". Слова "прекращает исполнение полномочий" создают - в сочетании со всеми тремя вариантами - определенную двусмысленность. Выходит, что во всех трех случаях Президент сам прекращает свои полномочия. Однако однозначно это будет его решение лишь в случае отставки; если Президент не способен осуществлять свои полномочия по состоянию здоровья и тем более если он отрешен от должности, решение о прекращении его полномочий исходит со стороны. Остановимся подробнее на каждом варианте досрочного прекращения полномочий Президента РФ.
Отставка
Отставка - добровольный уход Президента со своего поста. Безусловно, на него могут "давить", требовать ухода в отставку, вынуждать к уходу и т.д. Но формально решение об отставке принимает сам Президент.
Прекращение полномочий Президента наступает с момента объявления, издания указа об этом. Иначе говоря, это не может быть так называемая отложенная отставка: объявляю сейчас, что ухожу в отставку, например, через два месяца. Такие случаи встречаются в практике зарубежных стран. Глава государства объявляет о своей отставке заранее, чтобы подготовить общество и передать дела преемнику. Так, королева Нидерландов Беатрикс 28 января 2013 г. объявила о своем намерении отречься от престола по причине преклонного возраста в пользу сына Виллема-Александра, назвала дату - 30 апреля 2013 г., тогда и состоялись церемонии ее отречения и вступления в должность нового короля; король Бельгии Альберт II объявил о намерении отречься от престола 3 июля 2013 г. - тоже по причине преклонного возраста; подписание акта об отречении состоялось 21 июля 2013 г., и в этот же день его сын Филипп официально принес присягу и стал новым королем.
Но в условиях России объявлять заранее о планируемой отставке действующего Президента и вступлении в должность Президента нового лица крайне нежелательно - в обществе может возникнуть нестабильность, начнутся демонстрации, действия сторонников Президента с целью уговорить его "передумать" и т.д. Не исключены и международные последствия - изменение курса валют, какие-то провокационные шаги против России и т.п. Отставка - шаг бесповоротный, назад пути уже нет. Между подписанием акта об отставке и его объявлением также нежелателен какой-то интервал: а вдруг Президент передумает и отменит свое решение (кстати, о своем решении уйти в отставку с 12 часов 00 минут 31 декабря 1999 г. Б.Н. Ельцин объявил лишь вечером - в 20 часов). И хотя сказано в Указе, что он вступает в силу с момента подписания, но если акт не опубликован, не обнародован, то и о моменте его подписания люди ничего не будут знать.
Прекращение полномочий по состоянию здоровья
Если при стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия Президент сам объявляет о прекращении своей деятельности, это юридически ничем не отличается от отставки. И, видимо, говоря о состоянии здоровья как основании досрочного прекращения полномочий Президента, Конституция предполагает, что это происходит без испрашивания и независимо от мнения Президента. Либо его невозможно узнать, например при коме, либо при наличии сознания можно спросить Президента о его мнении и он способен что-то ответить, однако это при реальном состоянии Президента не имеет решающего значения. Таким образом, в отличие от отставки личная воля Президента в данном случае объективно не может быть решающим фактором. Определяющим обстоятельством является заключение авторитетной медицинской комиссии о стойкой и необратимой неспособности по состоянию здоровья осуществления Президентом принадлежащих ему полномочий.
Отрешение от должности
Президент согласно ст. 93 Конституции РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
Предложение о выдвижении обвинения против Президента может быть внесено по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы с формулированием ими своих мотивов и сбором подписей. Дума образует специальную комиссию и получает ее заключение по существу вопроса и по каждому пункту обвинений, если их несколько. Согласно Регламенту Государственной Думы обсуждение предложения депутатов проводится на ее заседании, на котором выступают уполномоченный группы депутатов, выдвинувших обвинение, представитель специальной комиссии, заслушиваются эксперты, выступают депутаты; представители Президента и Правительства в Государственной Думе могут получить слово вне очереди. Согласно Конституции РФ Дума принимает решение о выдвижении обвинения против Президента двумя третями от общего числа депутатов палаты.
Решение Государственной Думы передается в Совет Федерации, который рассматривает вопрос на основании выдвинутого Думой обвинения, а также представления заключения Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков состава преступления и заключения Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. По Регламенту Совета Федерации на его заседании рассмотрение вопроса начинается с сообщения Председателя Государственной Думы об основаниях выдвижения обвинения против Президента, могут выступить также представитель группы депутатов, инициировавших обвинение, представитель специальной комиссии Государственной Думы, слово предоставляется Председателю Конституционного Суда и Председателю Верховного Суда для оглашения заключения этих органов, заслушивается заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству. На заседание Совета Федерации приглашается Президент, ему или его представителю может быть предоставлено слово по их желанию.
В соответствии с Конституцией (ч. 3 ст. 93) решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности принимается двумя третями голосов от общего числа членов палаты. Причем это решение должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.
Комментариев нет:
Отправить комментарий