1.
История развития российской Конституции. Разработка и принятие Конституции
Российской Федерации 1993 года.
1. История создания
Основного Закона нового российского государства началась 16 июня 1990 года,
когда I Съезд народных депутатов РСФСР принял постановление об образовании
Конституционной комиссии для разработки новой Конституции России. Конституции
предстояло закрепить новую социальную систему и иную, чем прежде, модель
организации государственной власти.
На съезде было решено, что Комиссия должна
состоять только из народных депутатов РСФСР. Председателем комиссии стал
Председатель Верховного Совета РСФСР Б.Н.Ельцин, его заместителем – первый
заместитель Председателя Верховного Совета Р.И.Хасбулатов, ответственным
секретарем – О.Г.Румянцев.
Задачи Конституционной комиссии были
обозначены широко: подготовка проекта новой Конституции РФ и проведение
конституционной реформы, подготовка самостоятельно либо с заинтересованными
комиссиями палат и комитетами Верховного Совета проектов изменений и дополнений
Конституции после ее принятия; предварительное рассмотрение и дача заключений
съезду и Верховному Совету на другие законодательные инициативы, связанные с
изменением и дополнением Конституции.
Для работы над проектом Конституции была
сформирована рабочая группа Конституционной комиссии. В ее состав вошли
депутаты от разных фракций: Л.Б.Волков, С.А.Ковалев, А.В.Ковлягин,
И.В.Федосеев, Ф.В.Цанн-Кай-Си, В.Л.Шейнис, а также эксперты Е.А.Данилов,
В.Д.Зорькин, В.А.Кикоть, В.И.Лафитский, Л.С.Мамут, Б.А.Страшун. На разных
этапах в работе Конституционной комиссии участвовали Э.М.Аметистов,
И.П.Ильинский, Т.Ф.Морщакова, В.М.Савицкий, Ю.А.Тихомиров и другие авторитетные
ученые-правоведы.
Первый проект Конституции был подготовлен
уже к осени 1990 года. Сразу же развернулось его широкое обсуждение в средствах
массовой информации, в государственных органах, учебных и научных учреждениях.
В апреле 1992 года VI Съезд народных
депутатов одобрил общую концепцию и основные положения проекта Конституции.
Проект был поддержан и Президентом России.
К концу 1992 года резко обострилась борьба
за власть, что изменило весь ход конституционной реформы. Каждая из
противоборствующих сторон – Президент и руководство Верховного Совета РСФСР –
предъявили свои требования, стремясь использовать проект Конституции в своих
интересах1.
Примечательно, что уже в первой статье
проекта («Государственный суверенитет») подчеркивалось, что государство
ответственно перед человеком и гражданином. Статья 3 проекта («Верховенство
права») предусматривала, что государство и его органы, органы местного
самоуправления, должностные лица и граждане подчинены праву и основанной на нем
Конституции Российской Федерации, а ст.9 («Социальное государство») объявляла
социальными задачами России обеспечение равных и справедливых возможностей для
развития личности.
Согласно ст. 10 проекта («Многообразие
экономической деятельности») «в России обеспечивается свобода экономической
деятельности… добросовестная конкуренция и общественная польза". Отметим,
что в действующую Конституцию РФ не вошло понятие «общественной пользы»,
которое допускает достаточно широкую трактовку в смысле установления
обязанностей государства.
Права и свободы в тексте проекта
разделялись на несколько общепризнанных в теории права групп: гражданские и
политические права и свободы (гл.3), экономические, социальные и культурные
права и свободы (гл. 4). При этом гарантиям и защите прав и свобод отводилась
специальная глава проекта Конституции .
Проект включал в себя раздел 3
(«Гражданское общество»), состоящий из статей, посвященных собственности, труду
и предпринимательству, общественным и религиозным объединениям, воспитанию,
образованию, науке, культуре, семье и массовой информации.
За время работы Конституционной комиссии,
которая продолжалась вплоть до трагического октября 1993 года, текст проекта
постоянно дорабатывался. Участники Комиссии находились в самом центре
пересечения интересов различных политических сил.
Существовали и альтернативные проекты:
1. Проект рабочей группы в составе
С.М.Шахрая (руководитель), Е.Б.Абросимовой, Н.П.Азаровой, И.А.Бунина,
А.В.Маслова, Г.В.Минха, Р.Г.Орехова, А.Я.Сливы, О.А.Тарасова (1992 год).
Особенность этого проекта – явная приверженность
естественно-правовой доктрине прав человека. Так, в ст.1 провозглашалось, что
права и свободы человека принадлежат ему от рождения. Права и свободы в проекте
подразделялись на личные (гл.2), социально-экономические (гл.3) и политические
(гл.4), институту защиты прав и свобод посвящалась отдельная глава.
Интересно, что в тексте не нашлось места
для определения (характеристики) самого государства.
2. Проект Политсовета Российского движения
демократических реформ в составе мэра Санкт-Петербурга А.А.Собчака, мэра Москвы
Г.Х.Попова, С.С.Алексеева, Ю.Х.Калмыкова и С.А.Хохлова (1992 год).
Авторы этого проекта отделили «основные
права и свободы человека и гражданина» от «прав и обязанностей гражданина
Российской Федерации», разместив их соответственно в первой и второй главах
первого раздела. Многие исследователи заметили, что такая конструкция статуса
гражданина неудачна, поскольку разделяет неразделимые понятия.
Форма государственного устройства России
проектом определялась как федерация, в состав которой входят республики,
губернии и автономные национальные сообщества. Равенства субъектов Федерации в
проекте не предполагалось: республики признавались государственными
образованиями, имеющими свои конституции, а губернии – территориальными
государственно-административными образованиями.
Согласно проекту Президент – глава
государства, его высшее должностное лицо, обеспечивающее единство
государственности, незыблемость конституционного строя. Кроме того, в проекте
закреплялась роль Президента как гаранта Конституции (этой формулировке проекта
соответствует положение ст.80 действующей Конституции РФ).
3. Проекты народных депутатов-коммунистов.
В период с 1990 по 1993 года
депутаты-коммунисты предложили три проекта Конституции России. Наиболее
примечательным из них был проект, подготовленный депутатской фракцией
«Коммунисты России» Верховного Совета РФ (опубликован в газете «Правда» за 5
июня 1993 года и в уточненном варианте – в «Российской газете» за 24 июня 1993
года).
В названном проекте содержалась довольно обстоятельная
глава о социальной политике, закрепляющая задачи государства по обеспечению
реализации гражданином его способностей и дарований, а также основы
национальной политики. Отличительная черта проекта – исключение института
президентства. Высший законодательный орган – Верховный Совет (Совет Республики
и Федеральный Совет), высший исполнительный и распорядительный орган – Совет
министров.
4. Проект Президента РСФСР (опубликован 30
апреля 1993 года в газете «Известия»).
В президентском проекте отсутствовало
понятие «конституционный строй». В главе 1 была предпринята попытка соединить
общие принципы (характеристики) государства с основами статуса человека и
гражданина. Так, в ст.1 проекта предусматривалось, что Российская Федерация
есть демократическое правовое светское федеративное государство, высшими
ценностями которого являются человек, его достоинство, неотъемлемые права и
свободы (ныне аналогичные положения закреплены в ст.1, 2 Конституции).
Высшим законодательным органом является
парламент (Совет Федерации и Государственная Дума), исполнительным –
Правительство РФ. Президент выведен из системы разделения властей и обозначен
как самостоятельный субъект власти. Позже ст.10 Конституции РФ было ясно
определено, что государственная власть в России осуществляется на основе
разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Инициативу выхода с собственным проектом
Президент Б.Н.Ельцин обосновал в Указе от 12 мая 1993 года «О мерах по
завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации»: преодоление
конституционного кризиса и осуществление демократических реформ возможно только
путем скорейшего принятия российской Конституции.
В тот же день Президент РФ принял Указ «О
созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции
Российской Федерации». Речь шла о доработке президентского проекта
Конституционным совещанием.
Верховный Совет Российской Федерации в
ответ сформировал комитет по конституционному законодательству. Эти события не
только усугубили противостояние между Верховным Советом и Президентом России,
но и раскололи состав рабочей группы продолжавшей свою деятельность
Конституционной комиссии: некоторые депутаты и большая часть экспертов перешли
на сторону Президента и приняли участие в работе Конституционного совещания.
Его первое заседание прошло в Москве 5 июня 1993 года. С момента издания Указа
о созыве Конституционного совещания состязательность проектов Конституции
фактически стала формальной, что подтвердили дальнейшие события.
В состав Конституционного совещания вошли
представители федеральных органов государственной власти (депутаты и
представители от Президента и Правительства), органов государственной власти
субъектов Российской Федерации (от каждого – по 4 представителя), местного
самоуправления, политических партий, профсоюзных, молодежных и иных
общественных организаций (до 250 человек).
Указом Президента РФ от 2 июня 1993 года
«О порядке работы Конституционного совещания» уточнялись сроки его работы – с 5
по 16 июня 1993 года, а также определялись координаторы его пяти рабочих групп.
Однако это было лишь первым этапом – работа Конституционного совещания
продолжалась до начала июля, а 12 июля 1993 года проект был одобрен Президентом
РФ.
На первом этапе Конституционное совещание
работало на пленарных заседаниях и в следующих группах, образованных из его
участников:
- группа представителей федеральных
органов государственной власти Российской Федерации;
- группа представителей органов
государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей,
автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга;
- группа представителей местного
самоуправления;
- группа представителей политических
партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых
движений и конфессий;
- группа представителей
товаропроизводителей и предпринимателей.
Помимо указанных групп, была сформирована
рабочая комиссия по доработке проекта Конституции, в задачи которой входило
завершение работы над проектом с учетом решений групп представителей.
На втором этапе Конституционное совещание
действовало в составе двух палат – Государственной и Общественной. Помимо
указанных палат, проект Конституции рассматривался в рамках рабочей комиссии по
доработке проекта Конституции и в Комиссии конституционного арбитража.
Были несколько скорректированы полномочия
Президента. В частности, исключено предложенное в президентском проекте
определение Президента как арбитра в спорах между органами государственной
власти Российской Федерации и ее субъектов, с сохранением за ним самой
возможности способствовать разрешению этих споров.
По президентскому проекту изначально
Государственная Дума была весьма слабым органом. Проект Конституционного
совещания в некоторой степени усилил ее позиции, в том числе за счет передачи
ей отдельных полномочий от Совета Федерации – утверждение председателя
Правительства РФ, решение вопросов о доверии Правительству РФ или о его
отставке.
Примерно в те же дни, когда
Конституционное совещание завершило подготовку президентского проекта, свой
(обновленный) вариант представила и Конституционная комиссия. Оба проекта были
направлены в регионы для согласования, результаты которого оказались
неожиданными - большинство регионов поддержали проект Конституционной комиссии.
Говоря о процессе создания Конституции РФ,
нельзя не вспомнить о политическом кризисе (сентябрь-октябрь 1993г.). Президент
Б.Н.Ельцин принял решение вернуться к согласованию конституционных проектов,
подписав соответствующее распоряжение от 8 сентября 1993 года. 21 сентября 1993
года Б.Н.Ельцин издал Указ N 1400 «О конституционной реформе в Российской
Федерации» и «Обращение к гражданам России», который прерывал осуществление
законодательной, исполнительной и контрольных функций Съезда народных депутатов
и Верховного Совета. Согласно Указу до начала работы нового двухпалатного
парламента – Федерального Собрания Российской Федерации – и принятия им на себя
соответствующих полномочий надлежало руководствоваться президентскими указами и
правительственными постановлениями. В создавшихся обстоятельствах проект,
подготовленный Конституционным совещанием, стал уже не альтернативным, а
основным. Вместе с тем поскольку Конституционная комиссия не была официально
распущена, ее рабочая группа, хотя и в сильно усеченном составе, продолжала готовить
проект Конституции, намереваясь представить его на референдум наряду с проектом
Конституционного совещания.
Временно – до принятия новых Конституции и
Закона о выборах в Федеральное Собрание РФ и проведения 11-12 декабря 1993 года
новых парламентских выборов – Президент РФ ввел в действие Положение о
федеральных органах власти на переходный период.
Через два дня, 23 сентября 1993 года
Президент РФ издал еще один Указ – «О досрочных выборах Президента Российской
Федерации», которым объявлял о проведении 12 июня 1994 года досрочных выборов
Президента. Но видимо, это не остановило противостояния ему народных депутатов.
Верховный Совет РСФСР в постановлении от
22 сентября «Об Указе Президента Российской Федерации» от 21 сентября 1993 года
N 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» оценил
действия Президента как государственный переворот.
Срочно собравшийся X Съезд народных
депутатов РСФСР в постановлении от 24 сентября 1993 года «О политическом
положении в Российской Федерации в связи с государственным переворотом»
подтвердил оценку ситуации Верховным Советом.
+В этот период Конституционная комиссия
поставила перед собой новую задачу – разработать механизм выхода из кризиса. К
1 октября О.Г.Румянцев и В.И.Лафитский подготовили пакет документов, принятие
которых с точки зрения Конституционной комиссии давало последний шанс мирного
урегулирования противостояния Президента и парламента страны: проект поправок в
действующую Конституцию 1978 года, Положение о досрочных выборах Президента и
парламента, Положение о временном (до проведения досрочных выборов) порядке
деятельности органов федеральной власти и последнюю редакцию проекта новой
Конституции3.
3 октября 1993 года эти документы были
переданы в Верховный Совет. В этот же день пролилась первая кровь. 4 октября
здание Верховного Совета было обстреляно танками, а руководство Верховного
Совета – арестовано.
В Москве на некоторое время было введено
чрезвычайное положение. Президент России сконцентрировал в своих руках всю
полноту государственной власти, и работа над проектом Конституции
возобновилась. Естественно, о проекте, подготовленном Конституционной
комиссией, равно как и о других, речи уже не шло.
15 октября 1993 года Президент РФ Б.Н.
Ельцин издал Указ «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции
Российской Федерации», которым назначил голосование на 12 декабря. В этот же
день прошли выборы депутатов федерального парламента.
На референдуме Конституция получила
требуемое большинство голосов. В голосовании приняли участие 58 187 755
зарегистрированных избирателей (54,8%). За принятие проекта Конституции России
проголосовало 32 927 630 избирателей (58,4%), против – 23 431 333 человека
(41,6%). Таким образом, фактически за Конституцию России проголосовала лишь
четверть россиян.
Официальная дата вступления в силу
Конституции России – 25 декабря 1993 года Указом от 19 сентября 1994 года
Президент объявил 12 декабря 1993 года государственным праздником – Днем
Конституции Российской Федерации.
2.
Понятие и юридические свойства Конституции Российской Федерации 1993 г.
Конституции
занимают особое место в правовой системе государства. Конституция — это
правовой акт, обладающий высшей юридической силой и регулирующий основы
организации государства и общества, а также основы взаимоотношения государства
и гражданина. В этом определении отчетливо выделена юридическая сущность
конституции, которая проявляется, во-первых, в том, что ее нормы имеют
приоритет над нормами законов и подзаконных актов. Во-вторых, законы и иные
акты принимаются предусмотренными конституцией органами и в установленном ею
порядке. Таким образом, можно рассматривать конституцию как главный источник
права и основу правовой системы, нормативно-юридического регулирования
общественных отношений в стране.
Конституцию
как нормативный правовой акт, занимающий самостоятельное и особое место в
правовой системе современного демократического государства, от всех других
правовых актов отличают следующие черты:
1)
особый субъект, который устанавливает конституцию или от имени которого она
принимается;
2)
учредительный, первичный характер конституционных установлений;
3)
всеохватывающий характер конституционной регламентации, т. е. тех сфер
общественных отношений, воздействие на которые она распространяет;
4)
особые юридические свойства: верховенство, высшая юридическая сила, порядок
принятия, внесения поправок, специфические формы охраны и др.
Таким
образом, можно рассматривать Конституцию как главный источник права и основу
правовой системы, нормативно- юридического регулирования общественных отношений
в стране. Для характеристики конституции как нормативного акта важнее всего
представление о ней как о юридическом документе, имеющем в правовой иерархии
высшую силу и учредительный характер. Эти юридические свойства последовательно
отражены в Конституции Российской Федерации 1993 г.
Юридические
свойства конституции — это признаки ее как основного закона государства.
Рассмотрим их подробнее, связывая общие положения темы с Конституцией
Российской Федерации. Юридическое верховенство конституции означает ее высшую
юридическую силу по отношению ко всем иным нормативным актам, включая и
федеральные законы, и упомянутые выше федеральные конституционные законы. Все
они должны соответствовать конституции и не могут ей противоречить. Акты,
конечно, могут развивать положения конституции. Но при этом, если первое слово
по какому-то вопросу уже сказано конституцией, они не вправе говорить что-то
иное, содержать в себе другое предписание. Юридическое верховенство конституций
обычно подчеркивается в них самих. Так, согласно ст. 15 ч. 1 Конституции
Российской Федерации 1993 г., «Конституция Российской Федерации имеет высшую
юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской
Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не
должны противоречить Конституции Российской Федерации». К числу юридических
свойств конституции относится и то, что она является базой текущего
законодательства, определяет его характер. Текущее законодательство развивает
предписания Конституции, исходит из ее духа при детальном регулировании
различных общественных отношений. Наряду с этим конституции часто
предусматривают необходимость принятия нормативных актов, развивающих ее
положения.
Так,
Конституция Российской Федерации делает это следующими методами:
—
прямо указывает виды федеральных конституционных законов или федеральных
законов, требуемых для регулирования определенных вопросов. Добавим к этому,
что Конституция конкретно предусматривает принятие и многих федеральных законов
— о гражданстве (ст. 6), о военной службе (ст. 59), об альтернативной
гражданской службе (ст. 59), о статусе столицы Российской Федерации (ст. 70),
об общих принципах организации представительных и исполнительных органов
государственной власти в субъектах Российской Федерации (ст. 77), о порядке
выборов Президента Российской Федерации (ст. 81) и др.;
—
использует указание на то, что определенные общественные отношения регулируются
«федеральным законом», не называя конкретный по наименованию или содержанию
акт. В соответствии со ст. 37 ч. 5, где закреплено право граждан на отдых,
«работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным
законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни,
оплачиваемый ежегодный отпуск»;
—
говорит о необходимости дополнительного регулирования общественных отношений
либо закрепления гарантий для их участников в акте текущего законодательства,
оставляя на последующее разрешение вопроса о виде акта и принимающем его
органе. Например, согласно ст. 43, посвященной праву граждан на образование,
Российской Федерации «устанавливает федеральные государственные образовательные
стандарты»;
—
Конституция Российской Федерации зачастую содержит такие формулировки статей,
что из текста очевидна обязательность последующего текущего нормативного
регулирования, обеспечивающего применение конституционной нормы. Так, согласно
ст. 46, «решения и действия (или бездействие) органов государственной власти,
органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц
могут быть обжалованы в суде»; очевидно, что применение нормы без специального
закона попросту невозможно. Конституция во многих случаях говорит о том, что
права и интересы граждан гарантируются либо охраняются законом, а
соответствующие действия органов и должностных лиц регулируются законом,
подразумевая не акт в форме закона, а всю гамму правовых норм, необходимых для
соответствующего случая. Например, ст. 35 ч. 1 гласит: «Право частной
собственности охраняется законом».
Конституцию
характеризует и такое юридическое свойство, как особый порядок ее принятия и
изменения. Она принимается народом (путем референдума). Результаты референдума
являются обязательными и означают принятие либо непринятие конституции народом.
В случае принятия она приобретает государственно-обязательную силу, хотя это и
не исключает официального провозглашения парламентом или президентом страны,
центральной избирательной комиссией принятия конституции и вступления ее в
силу. Или иной вариант — от имени народа представительным органом государства —
парламентом или же органом, специально созданным для принятия конституции, —
учредительным собранием.
Действующая
Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря
1993 г. Ее одобрили 58,4 % избирателей, принявших участие в голосовании.
Относительно принятия конституции прежде всего важно то, что проходит оно в
обстановке гласности и повышенного интереса общества — это историческое
событие. Если об обычном законе многие люди зачастую знают очень мало, то и
текстом проекта, и дискуссиями о содержании конституции, и раскладом сил в
обществе «за» и «против» нового основного закона, как правило, интересуется
гораздо большее число граждан. Особый порядок изменения конституции — это
специально усложненные процедуры представления проектов, обсуждения и принятия
законов о внесении изменений в нее. В том случае, если закон об изменениях и
дополнениях конституции принимается парламентом, это обычно сопровождается
требованием квалифицированного большинства голосов в пользу такого закона.
Например, изменение и дополнение предшествующей Конституции Российской
Федерации производил Съезд народных депутатов Российской Федерации законом,
принятым большинством не менее двух третей от общего числа народных депутатов
Российской Федерации (ст. 185).
3.
Основные черты и структура Конституции Российской Федерации.
Структура
Конституции Российской Федерации на разных этапах ее развития не была
постоянной. В ней отражались особенности господствующей идеологии, лежащей в
основе конституции, зрелость той или иной сферы общественных отношений,
подготовленность их к правовому воздействию, процессы совершенствования
юридической техники.
Структура
Конституции Российской Федерации — краткая преамбула, два раздела; первый
охватывает 9 глав:
1. Основы конституционного
строя.
2. Права и свободы
человека и гражданина.
3. Федеративное
устройство.
4. Президент.
5. Федеральное
собрание.
6. Правительство
Российской Федерации.
7. Судебная власть.
8. Местное
самоуправление.
9. Конституционные
поправки и пересмотр конституции.
и объединяет 137 статей,
второй раздел носит название «Заключительные и переходные положения».
Указанная
структура Конституции России существенно отличается от имеющейся в
предшествующей, даже в самой поздней ее редакции. В последней выделялись преамбула,
одиннадцать разделов (и дополнительно еще шесть) и в качестве приложения
включался Федеративный Договор.
В
целом по своей структуре Конституция 1993 г. в отличие от прежней стала более
компактной, более четкой и юридически строгой по логике своего строения и
научной обоснованности последовательности глав.
Раздел
II Конституции «Заключительные переходные положения» в истории российской
конституции появился впервые. В конституциях зарубежных стран наличие такого
раздела явление нередкое.
В
этом разделе в Конституции Российской Федерации закрепляются положения по
вопросам, которые связаны с введением новой Конституции в действие, фиксируется
прекращение действия прежней Конституции, соотношение Конституции и
Федеративного Договора, порядок применения законов и иных правовых актов,
действовавших до вступления в силу настоящей Конституции, основания, на которых
продолжают действовать ранее образованные органы.
Основные черты
конституции характеризуют ее роль в реальных процессах жизни общества и
государства. Основными чертами Конституции РФ являются:
·
основополагающий характер;
·
народность (с этим можно поспорить);
·
реальность (и с этим можно поспорить);
·
стабильность.
Основополагающий
характер конституции состоит в том, что она регулирует наиболее важные, базовые
общественные отношения, которые являются отправными для других общественных
отношений. Так, Конституция РФ (ст. 35) закрепляет отношения частной
собственности на имущество. Конституционные нормы, закрепляющие эти
общественные отношения, являются исходными для целого комплекса
гражданско-правовых норм, регулирующих права собственника владеть, пользоваться
и распоряжаться этим конкретным имуществом.
Народность конституции.
Действующая Конституция РФ 1993 г. принята народом на референдуме, который состоялся
12 декабря 1993 г., а в ее преамбуле прямо записано: "Мы,
многонациональный народ РФ... принимаем Конституцию РФ".
Реальность конституции
означает соответствие конституционных норм складывающимся в действительности
общественным отношениям. Иначе говоря, реальной можно считать ту конституцию,
которая не только провозглашает определенные принципы, нормы поведения, но и
обеспечивает их реализацию. Конституции, не отвечающие этому требованию,
считаются фиктивными. Реальность Конституции РФ заключается в том, что она
должна отвечать потребностям развивающегося общества, постоянно растущим
потребностям граждан. Устремленность Конституции РФ в будущее наиболее полно
выражена в ее Преамбуле, где говорится, что многонациональный народ, принимая
Конституцию РФ, стремится таким образом, в частности, обеспечить благополучие и
процветание России.
Стабильность конституции
проявляется в сохранении высокой степени ее устойчивости, длительности ее
действия без внесения в нее существенных изменений. Стабильность конституции
зависит от многих факторов: от того, насколько адекватно она отражает итоги
развития и обоснованность своих программных устремлений; как долго эти условия
остаются неизменными. В отличие от других нормативных актов, призванных
откликаться на все существенные изменения, конституция как основной закон
страны должна реагировать на существенные, наиболее важные, этапные или
определяющие изменения в обществе и государстве.
4.
Правовая охрана и толкование Конституции Российской Федерации.
Конституция России 1993 г., в отличие
от предшествующих, ввела институт толкования Конституции. Здесь речь идет об
официальном толковании, имеющем юридическую силу и обязательном для всех
правоприменяющих субъектов. Цель толкования заключается в том, чтобы юридически
точно определить, как понимать норму Конституции.
Конституционному
Суду предоставлено право давать толкование Конституции Российской Федерации.
Такое толкование (имеется в виду нормативное, а не казуальное толкование,
осуществляемое всеми правоприменителями) обусловлено самой юридической природой
данного органа. Без этой функции невозможен реальный и эффективный
конституционный контроль. Однако по своей инициативе давать толкование
Конституции Конституционный Суд не может. Эту деятельность он осуществляет лишь
по запросу ряда государственных органов и должностных лиц. К их числу
Конституция относит Президента Российской Федерации, Совет Федерации,
Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, органы
законодательной власти субъектов Российской Федерации.
Толкование
Конституции, данное Конституционным Судом, является официальным и обязательным
для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления,
должностных и частных лиц. Кроме того, Конституционный Суд при осуществлении
конституционного контроля и разрешении споров о конституционной компетенции
дает казуальное толкование Конституции Российской Федерации и актов,
конституционность которых подвергается проверке. Считается, что казуальное
толкование обязательно только для рассматриваемого дела. Однако, во-первых,
очевидно, что авторитет казуального толкования, данного Конституционным Судом,
заставляет все остальные государственные органы, равно как и правовую доктрину,
ориентироваться на правовую позицию, выражаемую в решениях Конституционного
Суда. По существу, создаются имеющие фактическую нормативную силу прецеденты
толкования отдельных положений Конституции и законов (иных актов), если
последние признаются соответствующими Конституции. Например, в Постановлении
Конституционного Суда от 7 марта 1996 г.20 на основании подробного разъяснения,
данного в мотивировочной части Постановления, в резолютивной части (пункт 2)
говорится: «Положения пункта 3 ст. 16 Закона Российской Федерации «О статусе
судей в Российской Федерации» не могут быть истолкованы как исключающие
возможность обжалования в судебном порядке решения квалификационной коллегии
судей и препятствующие осуществлению гражданами их прав на доступ к правосудию
и компенсацию причиненного ущерба».
Во-вторых,
предполагается, что сам Конституционный Суд, применяя одни и те же положения
Конституции, должен придерживаться однажды избранной им правовой позиции,
выраженной в казуальном толковании этих положений Конституции. Естественно, сам
Конституционный Суд не может быть жестко связан своими прецедентами, однако
отклонение от однажды избранной правовой позиции не должно носить случайный
характер. Поэтому ст. 73 Закона о Конституционном Суде устанавливает: «В
случае, если большинство участвующих в заседании палаты судей склоняются к
необходимости принять решение, не соответствующее правовой позиции, выраженной
в ранее принятых решениях Конституционного Суда Российской Федерации, дело
передается на рассмотрение в пленарное заседание».
Демократическое
государство обязано обеспечивать соблюдение конституции и охранять ее от любых
нарушений. Наиболее грубые и опасные нарушения наказываются в уголовном
порядке.
Однако
высшие гарантии безопасности конституции заложены в самом ее тексте. В
Конституции Российской Федерации говорится: "Органы государственной
власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их
объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы"
(ч. 2 ст. 15). Обязанность здесь закреплена в самой общей форме, скорее как
общий принцип всей государственности, без установления ответственности за ее
невыполнение. Но именно с этого начинается установление режима конституционной
законности и всего правопорядка. Государство и граждане как бы договариваются
строить отношения между собой на основе Конституции, принимая на себя
определенные обязанности, и, прежде всего, — соблюдать Конституцию.
Целям
охраны Конституции служит положение (ч. 5 ст. 13): "Запрещается создание и
деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на
насильственное изменение основ конституционного строя...". Тем самым
гарантируется деятельность только тех объединений, которые признают
конституционные порядки.
Конкретные
требования соблюдать конституцию, обращенные к отдельным гражданам, могут
показаться не столь значительными. В Конституции РФ, например, установлены
всего три основные конституционные обязанности граждан (платить налоги,
охранять природу, защищать Отечество — ст. 57—59), в то время как она
закрепляет десятки прав и свобод граждан. В других странах упоминания о
конституционных обязанностях часто и вовсе нет (США, Великобритания и др.).
Вряд
ли можно предположить, что простые граждане в состоянии каким- либо образом,
кроме как через участие в выборах, обеспечивать соблюдение конституционных
норм, касающихся механизма власти. Но требования к гражданам соблюдать
конституцию все же не сводятся к их конституционным обязанностям, а имеют более
широкое конкретное содержание, которое вытекает из общего смысла, роли и
функций конституции. От каждого гражданина требуется:
- уважать
конституционные права других граждан;
- подчиняться
правовым актам, изданным конституционными органами государственной власти, а
также вошедшим в законную силу судебным решениям и приговорам;
- уважать
конституционные порядки, ни при каких условиях, кроме необходимой самообороны,
не применяя насилия.
Конституция
России предусматривает и активные формы ее охраны гражданами. Так, ч. 2 ст. 46
устанавливает, что решения и действия (бездействие) органов государственной
власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных
лиц могут быть обжалованы в суд. Помимо этого конституционного права,
Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской
Федерации", принятым 21 июля 1994 г., регламентируется право граждан
обращаться с жалобами на нарушение конституционных прав и свобод в
Конституционный Суд РФ. Следовательно, не только должностные лица, органы
государства и общественные объединения наделяются правами по охране
Конституции, но и граждане. В этом состоит важная новелла конституционной
правосубъектности личности в новом Российском государстве.
Необходимо
также признавать за гражданами, как и за народом в целом, еще одно важное право
на активные действия по охране Конституции. Речь идет о чрезвычайной ситуации,
когда возникает непосредственная угроза существованию Конституции путем
совершения государственного переворота. Народ, безусловно, вправе противостоять
таким действиям антиконституционных сил. Об этом праве ничего не говорится в
тексте
Конституции
РФ, но оно принадлежит народу в силу его суверенитета и естественного права.
Невозможно, следовательно, придать такому праву позитивную форму, оно при любом
повороте событий может звучать только как моральное оправдание действий
народа, несмотря на то, что не сможет опереться на единообразное понимание
всеми его слоями.
Но
главная ответственность за соблюдение и охрану конституции падает все же на
должностных лиц государства. В России — прежде всего на Президента, который,
согласно Конституции, является ее гарантом (ч. 2 ст. 80). При вступлении в
должность он приносит народу присягу, в которой клянется "соблюдать и
защищать Конституцию Российской Федерации" (ч. 1 ст. 82). Эти нормы
страдают некоторой неопределенностью и вряд ли могут при всех условиях
исключить политический субъективизм Президента в понимании угрозы для
Конституции; неясным остается и содержание мер, которые входят в понятие
"гаранта". Но тем не менее такие обязанности на Президента возложены
и им добровольно приняты, что заставляет признать за ним право и обязанность
самостоятельно принимать решения и действовать в соответствующих
обстоятельствах.
Конституция
не возлагает специальных обязанностей по ее охране на Федеральное Собрание,
Правительство, Верховный и Высший Арбитражный суды. Но ясно, что как в силу
своих конституционных полномочий, так и при чрезвычайных обстоятельствах,
представляющих угрозу конституционному строю, они обязаны действовать в
соответствии с Конституцией и в ее защиту. Такая же обязанность должна быть
признана в отношении Вооруженных Сил и правоохранительных органов, находящихся
в ведении исполнительной власти.
Конституция
предусматривает назначение Государственной Думой Уполномоченного по правам
человека, что является своеобразным аналогом омбудсмена в ряде государств,
Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. определяет его
полномочия и порядок работы. По замыслу создателей Конституции он призван
стоять на страже прав и свобод человека, содействовать претворению в жизнь
конституционных гарантий.
Особую
роль в охране конституции и обеспечении ее соблюдения играет конституционный
суд, В мировой конституционной теории широко признана позитивная роль
конституционного надзора со стороны судов общей юрисдикции или специальных
конституционных судебных органов, проявившая себя на практике в ряде стран
(США, Франция, ФРГ и др.). В бывшем СССР и России попытки создания эффективных
конституционных судов дважды закончились неудачей вследствие их неспособности
выявить подлинную угрозу конституционной законности. Поэтому Конституция 1993
г. и Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской
Федерации" 1994 г. существенно укрепили этот институт, придав ему статус
"судебного органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо
осуществляющего судебную власть посредством конституционного
судопроизводства" (ст. 1 Закона).
