Лекция для 2 курса ПСА по конституционному праву "Конституционно-правовые основы местного самоуправления в РФ"

 Тема: "Конституционно-правовые основы местного самоуправления в РФ"

1.Местное самоуправление – конституционная форма осуществления народовластия. Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления. Конституционно-правовые гарантии прав граждан на осуществление местного самоуправления. 

2. Общие принципы организации местного самоуправления и его функции. 

3. Муниципальные образования: понятия и виды. 

4. Органы и должностные лица местного самоуправления. 

5. Экономическая основа местного самоуправления. 

1.Местное самоуправление – конституционная форма осуществления народовластия. Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления. Конституционно-правовые гарантии прав граждан на осуществление местного самоуправления. 

Местное самоуправление следует считать структурным элементом в организации управления территорией государства и различными делами публичного значения. В масштабах всей страны организацией такого управления занимаются общегосударственные органы. В высших территориальных образованиях, на которые делится государство, с учетом его унитарной или федеративной структуры управлением занимаются государственные органы соответственно административно-территориальных единиц или субъектов федерации. В территориальных образованиях следующих уровней (по нисходящей) вопросами публичного управления занимается местное самоуправление.

В этом плане местное самоуправление - самая близкая к населению форма управления публичными делами, при которой значительная часть местных дел может разрешаться самим населением, для решения остальных вопросов оно образует органы местного самоуправления. Сами эти дела потому и считаются местными, что непосредственно затрагивают вопросы повседневной жизни населения. В теории и в законодательстве они могут обозначаться как вопросы местного значения.

Различные государства неодинаково относятся к местному самоуправлению - от его признания и закрепления в качестве конституционно-правового института, причем в разных проявлениях и соотношении с государственной властью, до его отрицания. Говоря обобщенно, можно выделить такие подходы к местному самоуправлению:

- признание местного самоуправления как самостоятельной, связанной с государством, но все-таки организационно отделенной от него формой публичной власти населения; при этом подходе органы местного самоуправления не включаются в систему органов государственной власти, а существуют отдельно от них;

- непризнание местного самоуправления как явления, обозначение органов, действующих на местах, в качестве части общегосударственной власти, ее низового звена;

- придание местным органам обоих качеств, т.е. когда они считаются одновременно и местными органами единой государственной власти, и органами местного самоуправления;

- построение управления местными делами по принципу сочетания местного самоуправления для одной их категории с местным государственным управлением - для другой.

Конституция РФ и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон 2003 г.) исходят из следующей трактовки сущности и содержания местного самоуправления.

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения.

Выделим следующие ключевые моменты. Местное самоуправление - это:

1) элемент конституционного строя Российской Федерации. Наличие местного самоуправления - один из ключевых устоев организации всех политических общественных отношений в России. Поэтому положение о том, что "в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление", расположено в гл. 1 Конституции РФ, посвященной основам конституционного строя;

2) одна из форм публичной власти народа в Российской Федерации. В ст. 3 Конституции РФ, закрепляющей принцип народовластия, говорится, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Как уже отмечалось, в свое время, когда были сомнения о роли местного самоуправления, Конституционный Суд РФ изложил позицию о том, что местное самоуправление - часть системы публичной власти. И все же в редакции 2020 г. это отражено теперь еще и в ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, гласящей, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации.

3) право народа решать под свою ответственность вопросы местного значения, т.е. те вопросы, которые важны для территории проживания соответствующего населения. Кроме того, надо признать и право населения посредством институтов местного самоуправления высказывать свое мнение по вопросам жизни больших по размерам территорий, в состав которых входят муниципальные образования, а также в целом жизни государства. Это мнение надлежит учитывать, когда готовятся и принимаются соответствующие государственные решения;

4) сочетание правления населения непосредственно, а также образованных им органов. Местного самоуправления нет, если само население не участвует в осуществлении его задач, в решении вопросов местного значения. Однако местное самоуправление нельзя сводить только к институтам непосредственной демократии. С помощью этих институтов население формирует выборные органы местного самоуправления (а они, в свою очередь, могут образовать иные органы местного самоуправления), которые действуют в его интересах и решают вопросы местного значения;

5) местное самоуправление отделено от государственной власти. Всю власть народа в Российской Федерации характеризует категория "публичная власть". Она делится на такие разновидности (направления), как государственная власть, общественная власть и власть местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление существует наряду с государственной властью. Причем в ст. 12 Конституции РФ отражено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, т.е. оно самостоятельно в гражданском обществе, независимо от политических партий, иных общественных объединений и т.д. Специальный аспект - самостоятельность в отношениях с органами государственной власти. По Конституции (ст. 12) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако в новой ч. 3 ст. 132 Конституции подчеркивается, что органы местного самоуправления и органы государственной власти "осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории";

6) система (организация), основанная на конституционном праве гражданина на осуществление местного самоуправления. Это право является одновременно индивидуальным и коллективным. Конституция РФ (ст. 130) и Закон 2003 г. (ст. 3) гласят, что граждане РФ осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Реализовать данное право гражданин может лично. Вместе с тем очевидно, что результаты чаще всего достигаются коллективными усилиями. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Закон гласит, что иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами. Это означает, что иностранцу может быть дано право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, использовать иные возможности, если: а) Россия заключила договор с другим государством и отразила в нем соответствующие положения; б) затем закон отразил права иностранцев по участию в осуществлении местного самоуправления; в) иностранец постоянно или преимущественно проживает на территории того муниципального образования, в котором он хотел бы реализовать свои интересы.

2. Общие принципы организации местного самоуправления и его функции

Принципы местного самоуправления – это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

К ним относятся:

1) самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения (непосредственно, через выборные и иные органы местного самоуправления).

Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Конкретные формы осуществления местного самоуправления, структура органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно. Эти и другие вопросы организации и осуществления местного самоуправления регулируются в уставе муниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления;

2) организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством (органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно).

На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Он заключается в том, что:

а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

б) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

в) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих;                     

г) решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда;                                           

3) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления (оно реализуется гражданами через институты прямой и представительной демократии). Это обусловлено рядом причин.    

Во-первых, на организацию местного самоуправления в Российской Федерации оказывает влияние федеративное устройство нашего государства. В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации относится установление общих принципов организации местного самоуправления. В рамках данных общих принципов субъекты Федерации самостоятельно осуществляют более детальную регламентацию организации местного самоуправления.

Во-вторых, Российская Федерация – многонациональная страна, многие регионы которой отличаются самобытностью, особенностью исторических и иных местных традиций. Все это не может не накладывать отпечаток на формы и способы организации и осуществления местного самоуправления.

Наконец, многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления связано с возможностью самого населения избрать ту или иную организационную модель местного самоуправления;

4) соответствие полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. Местное самоуправление должно иметь право на достаточные материально-финансовые средства, необходимые для осуществления своих функций. Это тем более необходимо при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

3. Муниципальные образования: понятия и виды

В ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" определено, что муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения.

Признаки муниципального образования:

1.создается для осуществления местного самоуправления;

2.является либо населенным пунктом, либо совокупностью нескольких населенных пунктов, объединенных общей территорией, либо частью населенного пункта;

3.населенность (главный признак территории муниципального образования);

4.наличие органов местного самоуправления;

5.четкое разграничение компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти;

6. наличие местного бюджета и муниципального имущества;

7. наличие своего устава о местном самоуправлении.

Виды муниципальных образований:

1. сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

2.городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

3. муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

4.муниципальный округ - несколько объединенных общей территорией населенных пунктов (за исключением случая, предусмотренного настоящим Федеральным законом), не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

5.городской округ - один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, при этом не менее двух третей населения такого муниципального образования проживает в городах и (или) иных городских населенных пунктах;

6.городской округ с внутригородским делением - городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования;

7.внутригородской район - внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

8.внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

4. Органы и должностные лица местного самоуправления

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" использует понятие "структура органов местного самоуправления". Согласно ст. 34 этого Закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Обязательными в структуре указанных органов являются представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), за исключением случаев, предусмотренных данным Законом. Следовательно, у муниципального образования нет выбора, оно должно предусмотреть эти органы. Правда, в числе иных органов местного самоуправления в Законе названы контрольный орган и избирательная комиссия муниципального образования. Весьма сомнительно, что избирательная комиссия - орган, создаваемый по усмотрению, тем более что Закон об основных гарантиях избирательных прав называет ее среди других избирательных комиссий, образуемых в обязательном порядке. В 2005 г. в Закон 2003 г. внесено изменение: указанная избирательная комиссия является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления. Таким образом, из прямо названных в Законе 2003 г. органов местного самоуправления остается контрольный орган муниципального образования, который пока еще действительно образован не повсеместно. "Иные органы" местного самоуправления, о возможности создания которых говорит Закон, нам не известны.

Федеральный закон 2003 г. предусматривает два пути формирования представительного органа муниципального образования:

- в поселении, городском округе (не имеющем внутригородских муниципальных образований), во внутригородском районе (если не только город в целом, но и его районы являются муниципальными образованиями), во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах;

- в муниципальном районе и городском округе с внутригородскими районами как муниципальными образованиями представительный орган может либо избираться непосредственно населением, либо формироваться из представителей нижестоящего уровня муниципальных образований (т.е. для муниципального района - из представителей входящих в его состав сельских и городских поселений; для городского округа - из представителей входящих в его состав внутригородских районов как муниципальных образований).

По новеллам от 27 мая 2014 г., включенным в ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", представительный орган городского округа с внутригородским делением формируется такими же двумя путями, как муниципальный район. Это закрепляется в законе субъекта РФ и уставе соответствующего муниципального образования; однако для этого уровня есть свои особенности, о которых говорит Федеральный закон. Представительный орган:

а) может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства; законом субъекта РФ и в соответствии с ним уставом городского округа с внутригородским делением и уставами внутригородских районов может быть установлена норма представительства внутригородских районов в городском представительном органе исходя из численности населения таких районов (при этом норма представительства одного внутригородского района не может превышать одну треть состава представительного органа указанного городского округа);

б) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Как видим, один способ формирования является одинаковым для городского и муниципального представительного органа - выборы населением; но в другом способе есть отличие: по сравнению с муниципальным районом городской представительный орган формируется только из депутатов.

Напомним еще раз: в случае образования муниципальных округов вместо муниципальных районов и городских округов, когда внутренние (нижестоящие) муниципальные образования упраздняются, остаются лишь выборы депутатов населением.

Численность депутатов представительного органа поселения, городского округа определяется уставом муниципального образования. Закон 2003 г. назвал минимальное количество (ч. 6 ст. 35):

- 7 человек - при численности населения менее 1 тыс. человек;

- 10 человек - при численности населения от 1 тыс. до 10 тыс. человек;

- 15 человек - при численности населения от 10 тыс. до 30 тыс. человек;

- 20 человек - при численности населения от 30 тыс. до 100 тыс. человек;

- 25 человек - при численности населения от 100 тыс. до 500 тыс. человек;

- 35 человек - при численности населения свыше 500 тыс. человек.

Представительный орган может рассматривать вопросы местного значения, отнесенные к ведению соответствующего муниципального образования. Наряду с этим Закон 2003 г. называет вопросы, находящиеся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, т.е. они могут быть рассмотрены и разрешены только им:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Согласно ст. 36 Закона 2003 г. глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется его уставом в соответствии с указанной статьей полномочиями по решению вопросов местного значения.

Сначала Закон 2003 г. предусматривал, что глава избирается либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, т.е. были два варианта. Новеллы 2014-2015 гг. определили, что глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ и уставом муниципального образования: избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Как видим, это уже три варианта, в последнем случае кандидатом может стать, образно говоря, стороннее лицо, отобранное конкурсной комиссией.

Вариант избрания главы на заседании представительного органа из рекомендованных комиссией лиц становится в наши дни преобладающим. Тем более что при этом варианте глава муниципального образования возглавляет местную администрацию (новелла от 3 февраля 2015 г.).

Глава муниципального образования:

- представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

- подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

- издает в пределах своих полномочий правовые акты;

- вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Естественно, что на главу муниципального образования распространяются все неоднократно упоминавшиеся ранее требования об отчетности по его доходам, личным финансовым счетам, в том числе и пользованию иностранными финансовыми инструментами. Изменениями от 7 мая 2009 г. определено, что глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом образования. Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключает глава муниципального образования.

Изменениями от 7 мая 2009 г. усилена подконтрольность главы местной администрации муниципальному представительному органу и ответственность главы за решение местной администрацией вопросов местного значения и переданных государственных полномочий. Установлено, что глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта: 

1) подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования; 

2) представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования; 

3) обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.

Закон 2003 г. устанавливает ряд ограничений и оснований для досрочного прекращения полномочий главы администрации. В частности, глава не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством РФ. Глава местной администрации не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством РФ.

В соответствии со ст. 38 Закона 2003 г. контрольно-счетный орган муниципального образования образуется представительным органом муниципального образования (хотя по начальной редакции допускалось его избрание населением). В редакции от 27 мая 2014 г. ч. 1 ст. 38 гласит: "В целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования".

Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", Законом 2003 г., БК РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. Характерно, что права субъектов РФ в данном вопросе урезаны: в указанной статье говорится, что в случаях и в порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта РФ.

5. Экономическая основа местного самоуправления

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 49) экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Муниципальная собственность служит осуществлению компетенции муниципальных образований, а поэтому в определенной мере зависит от их вида. В принципе в собственности муниципальных образований могут находиться (ст. 50 Закона 2003 г.) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов; автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог; пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения; земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального образования в соответствии с федеральными законами, и др.

Муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления. Эти органы определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Вместе с тем органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных казенных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных БК РФ. В целом Закон 2003 г. достаточно подробно регулировал бюджетную сферу для местного самоуправления, однако далее (в редакции 2014 г. и позже) регулирование существенно сокращено в данном Законе, и он адресует к БК РФ. Более того, в ст. 52 Закона есть общее положение о том, что бюджетные полномочия муниципальных образований устанавливаются данным Кодексом. Хотя предписания этого акта обширны, обобщенно можно констатировать, что собственные доходные источники местных бюджетов весьма скромны. Это отчисления от таких налогов, как земельный налог, налог на имущество физических лиц, единый сельскохозяйственный налог, налог на доходы физических лиц, - по указанным в БК РФ нормативам для соответствующих местных бюджетов. Другие источники еще более скромны. БК РФ предусматривает и ряд источников неналоговых доходов местных бюджетов. Говоря обобщенно, это доходы: от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности; от продажи такого имущества (в том числе и земельных участков); от платных услуг, оказываемых муниципальными казенными учреждениями, части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в размерах, определяемых в порядке, установленном муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований; от платы за аренду земельных участков, за использование лесов, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, за пользование водными объектами в зависимости от права собственности на водные объекты; и др.

Определенную (но, скажем прямо, достаточно скромную) роль в местной финансовой сфере могут играть средства самообложения граждан. В ст. 56 Закона под ними понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования таких разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан).

Закон 2003 г. уделяет достаточное внимание проблеме, важной для местного самоуправления, - финансированию при наделении муниципальных органов государственными полномочиями. Как указывалось ранее, и в Конституции РФ, и в Законе определяется, что финансовое обеспечение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации или субъектов РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления, производится за счет средств соответствующего бюджета.

Лекция для 2 курса ПСА по конституционному праву "Органы государственной власти субъектов Российской Федерации"

 Тема: "Органы государственной власти субъектов Российской Федерации"

1. Конституционно-правовые основы формирования и деятельности системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации. 

2. Правовой статус законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. 

3. Исполнительные органы государственной власти субъекта РФ. 

4. Суды субъектов Российской Федерации.

1.Конституционно-правовые основы формирования и деятельности системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации. 

 Конституция РФ содержит немного положений об органах государственной власти субъектов РФ, но они являются ключевыми.

Во-первых, в субъектах РФ есть своя государственная власть, и формируется она самими субъектами. В соответствии с ч. 2 ст. 11 "государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти". К государственной власти субъектов должен применяться принцип разделения властей, что вытекает из ст. 10 Конституции РФ.

Во-вторых, хотя Конституция РФ и предполагает самостоятельность субъектов в формировании своих органов, при этом должно соблюдаться единство сути органов государственной власти в Российской Федерации. Это можно видеть из ряда норм федеральной Конституции. Часть 1 ст. 77 Конституции гласит: "Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом". В ч. 3 ст. 5, посвященной основам российского федерализма, сказано, что федеративное устройство Российской Федерации основано в том числе на единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. А республиканской формой правления, закрепленной в ст. 1 Конституции, обусловливается выборность всех органов публичной власти в государстве, в том числе и органов субъектов РФ.

Специальным федеральным актом, определяющим основы организации государственной власти в субъектах РФ, является неоднократно упоминавшийся Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", действующий с многочисленными изменениями и дополнениями.

В каждом субъекте РФ есть конституция, устав; они определяют особенности статуса, полномочий, структуры и организации работы органов государственной власти данного субъекта. В ряде субъектов есть законы о представительном органе государственной власти, о главе исполнительной власти субъекта и возглавляемом им коллегиальном органе исполнительной власти (правительстве, администрации).

С учетом всего массива нормативных правовых актов и реальной практики вырисовывается следующая система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ:

- законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;

- высший коллегиальный исполнительный орган государственной власти субъекта РФ - правительство, администрация;

- высшее должностное лицо субъекта РФ, возглавляющее указанный коллегиальный исполнительный орган, но вместе с тем имеющее самостоятельный статус и положение в системе государственных органов;

- отраслевые исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.

У каждого субъекта РФ в обязательном порядке есть законодательные и исполнительные органы государственной власти.

Федеральный законодатель и субъекты РФ избрали концепцию организации государственной власти субъекта, в которой на первом месте находится законодательная власть, а за ней следует исполнительная власть. Это отражено не только в характеристике органов, но и в последовательности регулирования. И в названном Законе, и в конституциях, уставах субъектов РФ сначала идут главы и нормы о законодательной власти, вслед за ними - главы и нормы об исполнительной власти. Даже там, где есть достаточно сильные высшие должностные лица - до недавнего времени они именовались президентами республик, нормы о них находятся в главах об исполнительной власти либо выделены в отдельные главы, также следующие за главами о законодательной власти (в отличие от федерального уровня, где глава о Президенте предшествует главе о Федеральном Собрании).

Согласно Закону об общих принципах организации органов власти субъектов РФ (ст. 1) деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;

г) единство системы государственной власти;

д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Органы государственной власти субъекта РФ обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения выборов в органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов.

2.Правовой статус законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. 

 Конституция РФ, федеральные законы, конституции и уставы субъектов РФ используют в общей характеристике данных органов уже знакомое читателю словосочетание - законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.

Слово "законодательный" в данном наименовании характеризует орган как ту инстанцию, которая уполномочена на принятие законов субъекта РФ. Слово "представительный" означает, что этот орган одновременно предназначен и для того, чтобы представлять и воплощать интересы населения субъекта РФ, в связи с чем он состоит из депутатов, избранных путем выборов и являющихся представителями населения, избирателей субъекта РФ.

Нормативно-правовая основа статуса, организации и деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ состоит на федеральном уровне из скромного числа норм Конституции РФ и довольно обстоятельного блока регулирования в Законе об общих принципах организации органов власти субъектов РФ. В каждом субъекте РФ статусу, порядку формирования, полномочиям и организации работы законодательного (представительного) органа посвящено немалое число статей конституции, устава субъекта РФ. В ряде субъектов РФ (но далеко не во всех) наряду с этим есть специальные законы о законодательном (представительном) органе власти субъекта. Принимать такой закон или ограничиться нормами конституции, устава - это вопрос концепции регулирования, взятой за основу в том или ином субъекте РФ. Так, в Удмуртской Республике при наличии главы Конституции о Государственном Совете - представительном органе власти Республики был принят Закон от 5 декабря 2007 г. "О Государственном Совете Удмуртской Республики". В Кабардино-Балкарской Республике аналогичная ситуация: в Конституции есть глава о Парламенте; наряду с этим принят Закон от 10 декабря 2003 г. "О Парламенте Кабардино-Балкарской Республики". Независимо от этого практически во всех субъектах РФ принимаются регламент законодательного (представительного) органа, закон о статусе депутата этого органа власти.

В субъектах РФ законодательные (представительные) органы государственной власти имеют следующие наименования:

- Законодательное Собрание (Республика Карелия; края - Алтайский, Забайкальский, Камчатский, Краснодарский, Красноярский, Пермский, Приморский; области - Амурская, Владимирская, Вологодская, Ивановская, Иркутская, Калужская, Ленинградская, Нижегородская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Пензенская, Ростовская, Свердловская, Тверская, Ульяновская, Челябинская; Еврейская автономная область; г. Санкт-Петербург, Ямало-Ненецкий автономный округ);

- Народное Собрание (Республика Дагестан; Республика Ингушетия; Карачаево-Черкесская Республика*(44));

- Государственное Собрание (Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Башкортостан*(45), Республика Алтай*(46), Республика Саха (Якутия*(47)));

- Государственный Совет (Республика Татарстан, Удмуртская Республика, Республика Коми, Чувашская Республика, Республика Адыгея*(48));

- Народный Хурал (Республика Бурятия, Республика Калмыкия*(49));

- Верховный Хурал (парламент) Республики Тыва;

- Парламент (Республика Северная Осетия - Алания, Кабардино-Балкарская Республика, Чеченская Республика);

- Верховный Совет Республики Хакасия;

- Дума - Ставропольского края; Ханты-Мансийского, Чукотского автономных округов; Астраханская, Белгородская, Брянская, Волгоградская, Воронежская, Калининградская, Кировская, Костромская, Курганская, Курская, Магаданская, Московская, Мурманская, Новгородская, Рязанская, Саратовская, Сахалинская, Смоленская, Тамбовская, Тульская, Тюменская, Ярославская областные, Московская городская, Самарская губернская Дума;

- Законодательная Дума (Хабаровский край, Томская область);

- Совет народных депутатов (Орловская, Кемеровская области);

- областной Совет депутатов (Липецкая область);

- Собрание депутатов - Архангельское областное, Псковское областное;

- Окружное Собрание Ненецкого автономного округа.

Сначала Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ просто гласил, что число депутатов законодательного органа субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ. Но практика показала, что этого на федеральном уровне недостаточно, поскольку субъекты РФ проявляли всяческое усмотрение и зачастую без видимых оснований завышали численность депутатов представительного органа власти.

Поэтому дополнениями от 5 апреля 2010 г. было закреплено, во-первых, что установленное число депутатов определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ.

Во-вторых, федеральный законодатель решил ввести нормы численности депутатов. Согласно ч. 3 ст. 4 Закона установленное число депутатов должно составлять:

а) не менее 15 и не более 50 депутатов - при численности избирателей менее 500 тыс. человек;

б) не менее 25 и не более 70 депутатов - при численности избирателей от 500 тыс. до 1 млн. человек;

в) не менее 35 и не более 90 депутатов - при численности избирателей от 1 млн. до 2 млн. человек;

г) не менее 45 и не более 110 депутатов - при численности избирателей свыше 2 млн. человек.

Субъекты РФ в части структуры представительного органа власти отдают предпочтение однопалатному учреждению. Причем в этом вопросе можно наблюдать определенную эволюцию. Некоторые субъекты РФ сначала ввели двухпалатные парламенты - республики Карелия, Тыва, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Адыгея, Свердловская область. Теперь они отказались от двухпалатной структуры в пользу однопалатных представительных органов.

Срок полномочий депутатов представительного органа власти субъекта РФ одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пять лет. Обычный срок легислатуры представительного органа субъекта РФ - четыре или пять лет (причем видна тенденция к установлению пятилетнего периода - по некоторым подсчетам, в 2007 г. в 32 субъектах РФ срок полномочий законодательных органов составлял четыре года, в 2010 г. их осталось 9, явное большинство - 74 субъекта РФ предпочли пятилетний срок).

Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ (ст. 9) предусмотрел следующие варианты досрочного прекращения полномочий представительного органа власти субъекта РФ.

1. Принятие указанным органом решения о самороспуске в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъекта РФ.

2. Роспуск указанного органа высшим должностным лицом субъекта РФ по основаниям, предусмотренным названным Законом. В п. 2 ст. 9 этого Закона определено следующее. Указанное лицо вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий представительного органа власти в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, конституции (уставу) субъекта РФ. Условие - если такие противоречия установлены соответствующим судом, а представительный орган власти не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

Федеральным законом от 18 июня 2007 г. в рассматриваемый Закон было введено еще одно основание: глава исполнительной власти субъекта РФ вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный орган субъекта РФ в течение трех месяцев после избрания в правомочном составе или же в иное время в течение трех месяцев подряд не проводил заседание (образно говоря, речь идет о "неработоспособности" законодательного органа). Причем такое решение глава может принять в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения соответствующего суда.

3. Вступление в силу решения суда общей юрисдикции субъекта РФ о неправомочности данного состава депутатов представительного органа власти, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий.

4. Роспуск указанного органа Президентом РФ в порядке и по основаниям, предусмотренным рассматриваемым Законом.

Одно основание было и остается: принятие представительным органом власти акта, противоречащего федеральным Конституции, законам, что констатируется решением соответствующего суда. Если все предпринятые меры, в том числе и предупреждение Президента в форме его указа, не подействовали и в течение трех месяцев после предупреждения орган так и не принял мер по исполнению решения суда, Президент вправе распустить орган субъекта РФ.

Второе основание для досрочного прекращения полномочий представительного органа законодательной власти субъекта РФ по решению Президента было обусловлено прежним порядком замещения должности главы исполнительной власти субъекта РФ: представительный орган власти субъекта принимал решение о наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, а кандидатуру предлагал Президент РФ. Если представительный орган власти субъекта РФ не поддерживал дважды кандидатуру, представленную Президентом РФ, следовал роспуск законодательного органа решением Президента РФ. Как уже говорилось в данном курсе, в 2012 г. введено приведение к должности главы субъекта посредством прямых выборов населением, и описанный вариант досрочного прекращения полномочий законодательного органа утратил силу.

Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ говорит о том, что депутат законодательного органа субъекта РФ может осуществлять свои полномочия на профессиональной постоянной основе. С учетом новелл 2010 г. определено, что условия осуществления депутатом депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности) устанавливаются конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ. Тем не менее в порядке гарантии Закон в ст. 11 установил: если конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ предусмотрено осуществление депутатом депутатской деятельности на профессиональной постоянной основе, то в этом случае не менее чем одному депутату, избранному в составе каждого списка кандидатов, должно быть предоставлено право осуществлять депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе, и любым депутатам, избранным в составе списка, должно быть предоставлено право замещать руководящие должности в законодательном органе субъекта РФ.

Если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством РФ. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством РФ.

В целом полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта для удобства восприятия можно разделить на следующие группы:

- законодательные;

- бюджетные и хозяйственные;

- по вопросам государственного строительства;

- кадровые;

- контрольные;

- в сфере собственной организации и деятельности.

3. Исполнительные органы государственной власти субъекта РФ

На основе Закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ (ст. 17, 18 и др.) система органов исполнительной власти субъекта РФ выглядит как совокупность следующих звеньев: высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта); высший исполнительный орган государственной власти субъекта; отраслевые исполнительные органы государственной власти субъекта; территориальные исполнительные органы государственной власти субъекта.

Если исходить строго из норм названного Закона, высшее должностное лицо возглавляет высший коллегиальный орган исполнительной власти. На деле это лицо является главой всей исполнительной власти субъекта как совокупности соответствующих органов. Читатель уже видел, что вместо сложного словосочетания, применяемого в Законе, - "высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)" для удобства пользования мы употребляем словосочетания: "глава субъекта РФ", "высшее должностное лицо субъекта РФ" или "глава исполнительной власти субъекта РФ".

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ - это его правительство или администрация, т.е. коллегиальный орган, состоящий из министров, руководителей департаментов, управлений и т.п.

Отраслевые исполнительные органы государственной власти субъекта РФ - это министерства, департаменты, управления и т.д.

Территориальные исполнительные органы государственной власти субъекта РФ создаются как "агенты" главы исполнительной власти субъекта, правительства, администрации на части территории субъекта (например, Москва разделена на административные округа, во главе которых стоят префекты, по должности входящие в состав городского правительства).

Перечисленные органы являются органами государственной власти соответствующего субъекта. Вместе с тем в ч. 2 ст. 77 Конституции РФ записано, и вышеназванный Закон (п. 3 ст. 17) повторяет эту норму: в пределах ведения и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Законодательство России и ее субъектов позволяет воспринимать высшее должностное лицо как представителя субъекта, руководителя высшего коллегиального органа и вместе с тем всей системы исполнительной власти в субъекте.

Что касается наименования должности, почти все республики "увлеклись" тем, что они - поскольку в ст. 5 Конституции обозначены как государства - могут назвать свое высшее должностное лицо президентом. Центр довольно долгое время относился к этому спокойно и терпимо. И все же наличие в большом количестве "президентов" в наборе государственных постов не совсем желательно для государства. В итоге позиция центра нашла отражение в новой редакции (от 28 декабря 2010 г.) п. 6 ст. 18 названного Закона: "Наименование должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации. При этом наименование указанной должности не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства - Президента Российской Федерации.

сначала глава субъекта РФ избирался прямыми выборами, с 2004 г. вводится наделение его полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ решением законодательного органа субъекта (кандидатуру предлагает Президент РФ), с 2012 г. вновь вводятся прямые выборы, за исключением отдельных субъектов, которые предпочли избранию главы субъекта РФ решение законодательного органа.

В новых редакциях Закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ, Закона об основных гарантиях избирательных прав установлены многочисленные правила избрания на должность главы субъекта РФ. Приведем основные моменты, максимально избегая повторений.

Глава субъекта избирается на пять лет не более чем на два срока подряд, он должен быть гражданином РФ, достигшим возраста 30 лет; действуют все ранее называвшиеся ограничения относительно двойного гражданства, наличия вида на жительство и иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание за рубежом, совершения преступлений и судимости (см. разд. VI настоящего учебного курса).

Кандидаты выдвигаются политическими партиями (они могут выдвигать либо члена своей партии, либо лицо, не являющееся членом данной или иной политической партии); законом субъекта РФ может предусматриваться самовыдвижение кандидатов.

Президент РФ по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов, а также с самовыдвиженцами.

Выдвижение кандидата политической партией и выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ. Среди указанных лиц должны быть от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов субъекта РФ. При этом кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта РФ.

Кандидату-самовыдвиженцу, помимо этого, надо собрать подписи избирателей в количестве, установленном законом субъекта РФ в соответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав.

Если глава избирается законодательным органом субъекта РФ, кандидата на этот пост предлагает Президент РФ. Каждая политическая партия, имеющая право вносить Президенту РФ предложения о кандидатурах на должность главы субъекта РФ, предлагает Президенту не более трех кандидатур.

Президент РФ не позднее чем за 20 дней до истечения срока полномочий главы субъекта РФ из предложенных ему кандидатур представляет трех кандидатов для избрания на эту должность в законодательный орган субъекта РФ.

Порядок избрания главы субъекта РФ депутатами устанавливается конституцией (уставом), законом субъекта РФ. При этом избранным считается кандидат, за которого проголосовало большинство от установленного числа депутатов. Если ни один кандидат не набрал необходимого числа голосов депутатов, то проводится повторное голосование по двум кандидатам, набравшим наибольшее число голосов. По итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов депутатов по отношению к числу голосов, полученных другим кандидатом.

Глава субъекта РФ не вправе быть одновременно депутатом, замещать государственные или муниципальные должности, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (не финансируемой из иностранных источников), если иное не предусмотрено законодательством РФ.

На главу субъекта РФ распространяются все упоминавшиеся ранее требования относительно обязанности представлять отчетность по доходам, собственности, счетам и расходам (внутри страны и за рубежом) - как своих, так и супруга и несовершеннолетних детей.

При вступлении в должность высшее должностное лицо субъекта РФ приносит присягу на верность народу и Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ.

Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ прекращаются досрочно в случаях (ст. 19 Закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ):

- его смерти;

- отрешения его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ;

- отставки по собственному желанию;

- отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных указанным Законом. При этом основанием для утраты доверия Президента РФ является выявление в действиях главы субъекта РФ фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом "О противодействии коррупции", либо установление в отношении этого лица фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность;

- признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

- признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

- вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;

- выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

- утраты им гражданства Российской Федерации, приобретения гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства;

- его отзыва избирателями на основании и в порядке, установленных Законом об общих принципах организации органов власти субъектов РФ и принятым в соответствии с ним законом субъекта РФ.

Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ, конституции, уставы субъектов РФ, законы о высшем должностном лице, принятые в ряде субъектов, позволяют обобщенно назвать ряд функций такого высшего лица, направлений деятельности и полномочий.

1. Высшее должностное лицо выполняет функции и задачи представительства субъекта РФ. Глава исполнительной власти представляет субъект в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти других субъектов, иными органами государственной власти на территории своего субъекта, органами местного самоуправления. Более того, это лицо осуществляет представительство субъекта вне пределов Российской Федерации.

При осуществлении внешнеэкономических связей он вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ.

Выполняя задачи представительства, глава исполнительной власти субъекта может обращаться к Президенту РФ, в палаты Федерального Собрания, к Правительству РФ и отдельным федеральным органам исполнительной власти, а также с запросами в Конституционный Суд РФ. В определенной мере задачи представительства могут сочетаться с участием в осуществлении общегосударственных функций: напомним, что высшее должностное лицо субъекта является по должности членом Государственного Совета РФ; через своего представителя в Совете Федерации либо при поддержке органа законодательной власти субъекта, имеющих право законодательной инициативы в Государственной Думе, может инициировать внесение проекта федерального закона; вправе ставить любые общегосударственные и межрегиональные проблемы перед Президентом, Правительством, представителем Президента в соответствующем федеральном округе.

2. Высшее должностное лицо неизбежно призвано отвечать за состояние дел в субъекте, это реально руководитель внутренней политики субъекта (определять ее параметры он может вместе с парламентом субъекта), консолидирующий деятельность в сфере политических и в целом общественных отношений на территории субъекта. Высшее должностное лицо субъекта выполняет определенные задачи гаранта - оно гарант конституции, устава субъекта, призвано заботиться об их действии и соблюдении. Оно является также гарантом прав и свобод граждан - естественно, не заменяя различные государственные органы на территории субъекта, но думая об объединении их усилий для защиты интересов граждан.

В этом же плане многие субъекты наделяют главу правом (и обязанностью) представлять парламенту субъекта ежегодные доклады о положении в субъекте, обращаться с посланиями к народу (населению) субъекта.

3. Глава исполнительной власти отвечает за управление народно-хозяйственным и социально-культурным строительством на территории субъекта. Это осуществляется в разных направлениях: организация руководства объектами, находящимися в ведении субъекта; координация деятельности расположенных на территории предприятий и организаций федеральной собственности, частной собственности в интересах субъекта; контроль за соблюдением законодательства и законных интересов субъекта в действиях любых должностных лиц, предприятий и учреждений, расположенных на данной территории.

Глава также отвечает за подготовку и представляет в парламент субъекта проекты бюджета субъекта, программ социально-экономического развития субъекта, а также отчеты об их исполнении.

4. Высшее должностное лицо возглавляет всю систему исполнительной власти субъекта РФ. Оно вправе в соответствии с конституцией, уставом субъекта и в рамках своих полномочий определять структуру исполнительной власти, создавать и ликвидировать соответствующие органы, назначать на должность и освобождать от должности руководителей органов исполнительной власти субъекта. Глава может своими актами определять полномочия и порядок деятельности подразделений исполнительной власти субъекта.

Глава исполнительной власти формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта и в большинстве субъектов является его руководителем.

Зачастую в законодательстве субъекта главе дано право отправить в отставку не только отдельное лицо, но и весь высший коллегиальный орган исполнительной власти либо принять его отставку.

Глава исполнительной власти может назначать своих представителей либо представителей субъекта РФ при федеральных и иных органах.

Кроме того, глава может участвовать в формировании иных государственных органов на территории субъекта. В частности, он вправе назначать половину членов избирательной комиссии субъекта. Если в субъектах есть конституционные, уставные суды, кандидатуры в их состав для назначения представительным органом субъекта предлагает высшее должностное лицо.

5. Глава исполнительной власти обладает определенными возможностями в отношении подразделений федеральных государственных органов, расположенных на территории субъекта РФ. Ранее говорилось, что в соответствии с Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" возможности главы существенно расширены. Он наделен полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и территориальных органов МВД, МЧС, Минюста России, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службы судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам (п. 1). Указом также установлено, что федеральные министры до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти согласовывают кандидатуру с высшим должностным лицом субъекта РФ.

6. Являясь участником деятельности представительного органа власти субъекта РФ и законодательного процесса, высшее должностное лицо субъекта:

- представляет ежегодный отчет о своей деятельности законодательному органу;

- имеет право законодательной инициативы. При внесении законопроекта глава может его обозначить как первоочередной, и орган законодательной власти субъекта будет его рассматривать оперативно;

- вправе участвовать в деятельности парламента субъекта с правом совещательного голоса. Это значит, что глава может присутствовать при обсуждении любого вопроса повестки дня и выступать. В зале заседаний представительного органа субъекта для главы исполнительной власти отводится специальное постоянное место. Глава, как правило, имеет также своего полномочного представителя в парламенте субъекта, а также может назначать своих представителей при рассмотрении тех или иных законопроектов;

- вправе требовать созыва внеочередного заседания органа субъекта, а также созывать вновь избранный представительный орган субъекта на первое заседание ранее срока, установленного для этого конституцией (уставом) субъекта;

- обнародует законы субъекта, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным органом субъекта.

7. Статус высшего должностного лица проявляется и в его возможностях в отношении граждан. Это его наградные полномочия: глава исполнительной власти награждает государственными наградами субъекта, присваивает почетные звания субъекта, представляет к государственным наградам РФ. Требуется его поддержка для помилования гражданина Президентом РФ. Возможно обращение главы к Президенту РФ для принятия в российское гражданство человека, имеющего заслуги перед Россией.

Высшее должностное лицо субъекта РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента, постановлений Правительства, конституции (устава) и законов субъекта издает указы (постановления) и распоряжения, обязательные к исполнению в субъекте.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти. Наиболее распространенные наименования этого органа в субъектах РФ - правительство, кабинет министров, администрация. Наименование органа, его структура, порядок формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта с учетом исторических, национальных и иных традиций.

В трактовке структуры данного органа в субъектах РФ имеются два разных подхода: узкий и широкий. Суть первого заключается в том, что исполнительным органом считается лишь собственно правительство или кабинет министров как совокупность входящих в его состав высших должностных лиц. При втором подходе правительством, администрацией считается вся совокупность органов исполнительной власти, т.е. помимо собственно руководящего органа в него входят отраслевые министерства, комитеты, управления, департаменты, отделы.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта.

Основные направления деятельности и полномочия высшего исполнительного органа государственной власти обусловлены его ответственностью за экономическое, социальное и культурное строительство в субъекте РФ. Именно этот орган разрабатывает проект бюджета субъекта, проекты программ социально-экономического развития для последующего внесения главой исполнительной власти в законодательный (представительный) орган власти субъекта. Этот же орган обеспечивает исполнение бюджета субъекта, выполнение названных программ, готовит отчет об исполнении бюджета, выполнении программ, который затем вносится главой исполнительной власти на рассмотрение представительного органа субъекта.

Высший исполнительный орган управляет и распоряжается собственностью субъекта, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Он содействует развитию иных форм собственности на территории субъекта, создает условия для функционирования единого рынка на основе сочетания всех форм собственности и демонополизации экономики.

Данный орган участвует в реализации федеральной политики и задач субъекта в области здравоохранения, социальной защиты населения, культуры, науки, образования, экологии, охраны окружающей среды.

В рамках своих полномочий орган осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод граждан, охране общественного порядка и борьбе с преступностью.

Высший исполнительный орган субъекта ведет непосредственную работу по обеспечению хозяйственных и иных деловых связей субъекта с федеральными структурами, другими субъектами, зарубежными партнерами. Взаимодействуя с ними, орган может заключать с ними соглашения.

Орган также обеспечивает формирование всей системы исполнительной власти в субъекте РФ. Кроме того, он взаимодействует с органами местного самоуправления, оказывает им необходимое содействие, особенно в составлении и исполнении бюджета, в хозяйственной деятельности.

Как говорилось ранее, в большинстве субъектов РФ главой высшего коллегиального исполнительного органа власти является высшее должностное лицо - глава республики, губернатор, глава правительства. В некоторых субъектах имеется специальная должность главы высшего исполнительного органа, как правило, это председатель правительства, премьер-министр. В таком случае отношения органа и его руководителя с главой исполнительной власти субъекта напоминают отношения Правительства и Президента РФ.

Если высший исполнительный орган субъекта представлен правительством, кабинетом министров, тогда у него есть и свои виды юридических актов - постановления и распоряжения. Если используется понятие "администрация субъекта" РФ, тогда соответствующие акты исходят от возглавляющего ее высшего должностного лица субъекта.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать.

4. Суды субъектов Российской Федерации

Возможность субъектов РФ создавать свои органы конституционного правосудия была предусмотрена в изначальной редакции Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации". В решении вопроса: учреждать или не учреждать такие суды - субъекты самостоятельны. Как отмечалось ранее, такие суды создавались в 18 субъектах. При этом законы о конституционных (уставных) судах принимались в 26 субъектах РФ (в некоторых субъектах РФ конституционные законы - в Якутии, Чечне). В ряде субъектов РФ, несмотря даже на упоминание в основных законах, такие суды не были созданы, в отдельных субъектах их ликвидировали.

О ситуации на данный момент мы уже говорили: до начала 2023 г. подобные суды подлежат упразднению; возможно образование конституционных, уставных советов при законодательных органах субъектов РФ, но их предназначение и полномочия пока не ясны.

Становление органов конституционного правосудия в субъектах РФ начинается с 1994 г. Первоначально отдельные субъекты планировали создание органов конституционного надзора или так называемых квазисудебных органов (но все-таки с определенными судебными функциями). В дальнейшем они заменялись судами. Хотя есть и специфические решения: например, Республика Мордовия в 1994 г. ликвидировала Конституционный суд; в Иркутской области создали в 1996 г. Уставную палату, в 1998 г. признали целесообразным ее ликвидировать под предлогом замены Уставным судом, но процесс затянулся на многие годы - Устав области 2009 г. дополнен 30 мая 2014 г. главой об Уставном суде, в Интернете можно найти текст Закона области от 24 ноября 2014 г. об Уставном суде Иркутской области, однако он не сформирован. В Челябинской области Уставный суд, созданный в 2012 г., был ликвидирован в 2014 г. в результате конфликта с исполнительной властью, но официально - из-за дороговизны его содержания. Ряд субъектов предусмотрел в своих главных актах образование органов конституционного правосудия, но реально они пока не созданы (например, г. Москва, Московская область).

Основы статуса, полномочия, ключевые правила организации и деятельности конституционных (уставных) судов определяются конституцией, уставом субъекта РФ. Вместе с тем субъекты, как можно видеть, принимают специальные законы об этих судах.

Природа конституционного (уставного) суда субъекта РФ в принципе аналогична природе Конституционного Суда РФ. Это судебный орган конституционного контроля, осуществляющий самостоятельно и независимо судебную власть посредством конституционного судопроизводства - той формы судопроизводства, которая предусмотрена ст. 118 Конституции РФ.

Аналогичными - по внешнему оформлению - являются основные полномочия конституционных (уставных) судов, направления и организация деятельности. Данные суды могут наделяться задачами судебного нормоконтроля, разрешения споров о компетенции, оценки внутригосударственных договоров субъекта, толкования конституции, устава субъекта.

Конституционный (уставный) суд субъекта РФ не подчинен Конституционному Суду РФ, не образует совместно с ним двухзвенную вертикаль конституционного правосудия. Некоторые ученые и практики предлагали создать такую вертикаль: разрешить оспаривание решений конституционных, уставных судов субъектов в Конституционном Суде РФ. Мотивы этого предложения коренятся в том, что нередко у этих судов база принятия решения состоит из федеральных норм Конституции и нормативных актов; Конституционный Суд мог бы корректировать практику. И все же вопрос о создании вертикали конституционного правосудия остался на стадии дискуссий. Естественно, Конституционный Суд РФ и названные суды сотрудничали, федеральный орган старался обобщать единые подходы к оценке законодательства и к организации работы судов субъектов.

В компетенции конституционных (уставных) судов различных субъектов РФ есть свои особенности.

Во-первых, конституционные (уставные) суды были вправе разрешать дела о соответствии конституции, уставу субъекта РФ: законов субъекта; нормативных правовых актов законодательного органа власти субъекта, высшего должностного лица субъекта, высшего исполнительного органа государственной власти, органов местного самоуправления. В сравнении с Конституционным Судом РФ круг объектов конституционного нормоконтроля для суда субъекта пополнен нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В некоторых субъектах в перечень входили и нормативные правовые акты отраслевых органов исполнительной власти субъекта. В отдельных субъектах органу конституционного правосудия был подведомствен также конкретный судебный нормоконтроль в отношении закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

Во-вторых, в отдельных субъектах конституционные (уставные) суды наделены правом оценивать на предмет соответствия основному закону субъекта его договоры: с территориальными единицами иностранных государств, с иными субъектами, с органами местного самоуправления данного субъекта.

В-третьих, в отдельных субъектах РФ конституционные (уставные) суды могли разрешать споры о компетенции: между органами государственной власти субъекта, между этими органами и органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления.

В-четвертых, к ведению указанных судов (в ряде субъектов) было отнесено толкование конституции, устава субъекта. При этом учитываются соответствующие положения Конституции РФ, а также акты толкования аналогичных ее норм, данные Конституционным Судом РФ. Например, если в основном законе субъекта повторяется норма федеральной Конституции о разделении властей, вряд ли возможно ее толкование органом конституционного правосудия субъекта.

В-пятых, в ряде субъектов конституционный (уставный) суд мог выступать с законодательной инициативой - как правило, по вопросам своего ведения.

Мировые судьи в Российской Федерации (далее - мировые судьи) являются судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации и входят в единую судебную систему Российской Федерации. Полномочия, порядок деятельности мировых судей и порядок создания должностей мировых судей устанавливаются Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», иными федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, а порядок назначения (избрания) и деятельности мировых судей устанавливается также законами субъектов Российской Федерации. Мировые судьи осуществляют правосудие именем Российской Федерации. Порядок осуществления правосудия мировыми судьями устанавливается федеральным законом.

Мировой судья рассматривает в первой инстанции:

1) уголовные дела о преступлениях, за совершение которых максимальное наказание не превышает трех лет лишения свободы, подсудные ему в соответствии с частью первой статьи 31 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации;

2) дела о выдаче судебного приказа;

3) дела о расторжении брака, если между супругами отсутствует спор о детях;

4) дела о разделе между супругами совместно нажитого имущества при цене иска, не превышающей ста тысяч рублей;

5) иные возникающие из семейно-правовых отношений дела, за исключением дел об оспаривании отцовства (материнства), об установлении отцовства, о лишении родительских прав, об усыновлении (удочерении) ребенка;

6) дела по имущественным спорам, за исключением дел о наследовании имущества и дел, возникающих из отношений по созданию и использованию результатов интеллектуальной деятельности, при цене иска, не превышающей ста тысяч рублей;

7) дела об определении порядка пользования имуществом;

8) дела об административных правонарушениях, отнесенные к компетенции мирового судьи Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и законами субъектов Российской Федерации.