Лекция №5 по КП РФ. Гражданство Российской Федерации

 1. Понятие и принципы гражданства Российской Федерации

Находящиеся на территории РФ физические лица могут относиться к одной из следующих категорий:

 1) российские граждане — лица, имеющие документальное подтверждение их принадлежности к гражданству Российской Федерации; 

2) иностранные граждане (иностранцы) — лица, обладающие документами о принадлежности к другому государству (российским гражданам разрешено иметь также гражданство другого государства — двойное гражданство; однако обладание двойным гражданством не делает россиянина иностранцем — с конституционно-правовой точки зрения это гражданин РФ); 

3) лица без гражданства — лица, не имеющие документов о принадлежности ни к российскому гражданству, ни к гражданству иностранных государств.

Исходные начала, посвященные гражданству, помещены в гл. 1 «Основы конституционного строя» Конституции РФ. В ст. 6 Конституции закреплено:

1. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения. 

2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерацией. 

3. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его»

Кроме того, в Конституции РФ имеется ст. 62, ч. 1 и 2 которой также имеют отношение к гражданству — они определяют возможность двойного гражданства для гражданина РФ: «1. Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. 2. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации». 

Основным специальным правовым источником по вопросам гражданства является Федеральный закон от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации». Этот акт пришел на смену Закону РФ от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации». 

Итак, гражданство Российской Федерации — устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей (ст. 3 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»).

Принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации, не могут содержать положений, ограничивающих права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований его приобретения. Под «равным гражданством» понимается два аспекта его регулирования Законом. Во-первых, гражданство признается равным независимо от оснований его приобретения. Во-вторых, это означает, что все граждане государства равны перед Законом независимо от происхождения, расовой и национальной принадлежности, вероисповедания, образования, языка, политических и иных убеждений, рода занятий, места жительства.

Проживание гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации не прекращает его гражданства Российской Федерации.

Гражданин Российской Федерации не может быть лишен гражданства Российской Федерации или права изменить его. Это означает, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства. Тем самым государство лишается исключительного права решать по своему усмотрению данные вопросы, которые в свое время не исключали произвол. Этот принцип является новым в законодательстве о гражданстве.

Гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан иностранному государству. Данный принцип закреплен в ст. 4 (ч. 5) Закона о гражданстве Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации не может быть выдан другому государству иначе как на основании закона или международного договора Российской Федерации. Однако Конституция Российской Федерации не называет никаких условий возможной выдачи и однозначно запрещает ее. Известно, что при коллизии норм следует применять Конституцию. Поэтому, если российский гражданин, совершивший преступление за границей, вернется в Россию, он не будет выдан иностранному государству для привлечения его там к уголовной ответственности. Необходимо отметить, что данный принцип ни в коем случае не должен рассматриваться как поощрение безнаказанности преступных действий. Во многих международных договорах, посвященных борьбе с преступностью, в том числе и тех, в которых участвует Российская Федерация, предусматривается правило: «или выдай, или суди». Согласно этому правилу государство — участник, не имеющее возможности выдать собственного гражданина другому участнику, обязано его судить по своим законам и проинформировать о результатах заинтересованную сторону. Таким образом, отказ в выдаче не означает освобождения от наказания и сокрытия государством преступника.

Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации.

Наличие у лица гражданства Российской Федерации либо факт наличия у лица в прошлом гражданства СССР определяется на основании законодательных актов Российской Федерации, РСФСР или СССР, международных договоров Российской Федерации, РСФСР или СССР, действовавших на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у лица соответствующего гражданства.

2. Основания и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации

Приобретение гражданства регулируется ст. 11 «Основания приобретения гражданства Российской Федерации» Федерального закона 2002 г. 

Оно приобретается:

•  по рождению; 
•  в результате приема в гражданство Российской Федерации; 
•  в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации;
• по иным основаниям, предусмотренным названным Федеральным законом или международным договором РФ.

Прием в гражданство Российской Федерации в общем порядке — это приобретение гражданства путем подачи заявления на имя Президента РФ. Приобретение гражданства в общем порядке по Федеральному закону «О гражданстве Российской Федерации» претерпело существенные изменения по сравнению с регулированием этого вопроса в одноименном Законе РФ 1991 г.

В соответствии со статьей 13 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста восемнадцати лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке при условии, если указанные граждане и лица:

•  проживают на территории Российской Федерации со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в течение пяти лет непрерывно, за исключением случаев, предусмотренных частью второй настоящей статьи. Срок проживания на территории Российской Федерации считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы Российской Федерации не более чем на три месяца в течение одного года. Срок проживания на территории Российской Федерации для лиц, прибывших в Российскую Федерацию до 1 июля 2002 года и не имеющих вида на жительство, исчисляется со дня регистрации по месту жительства;
• обязуются соблюдать Конституцию Российской Федерации и законодательство Российской Федерации;
•  имеют законный источник средств к существованию;
• владеют русским языком; порядок определения уровня знаний русского языка устанавливается положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.

Срок проживания на территории Российской Федерации сокращается до одного года при наличии хотя бы одного из следующих оснований:

• а) наличие у лица высоких достижений в области науки, техники и культуры; обладание лицом профессией либо квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации; Эта льгота при приеме в гражданство вряд ли может считаться только «наградой» за прошлые заслуги. Речь идет, скорее всего, и о том, что человек продолжит эффективную деятельность, приобретя гражданство Российской Федерации, поэтому государство и сокращает срок его проживания перед подачей заявления о приеме в гражданство. Льготный порядок предоставления своего гражданства использовали другие государства мира (особенно США) и таким путем завлекли к себе многих высококвалифицированных ученых, деятелей культуры и других специалистов.
• предоставление лицу политического убежища на территории Российской Федерации;
• признание лица беженцем в порядке, установленном федеральным законом.

Лицо, имеющее особые заслуги перед Российской Федерацией, может быть принято в гражданство Российской Федерации без соблюдения условий, предусмотренных частью первой настоящей статьи.

Граждане государств, входивших в состав СССР, проходящие не менее трех лет военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках или воинских формированиях, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации без соблюдения условий, предусмотренных пунктом "а" части первой настоящей статьи, и без представления вида на жительство.

Статья 15. Восстановление в гражданстве Российской Федерации

1. Иностранные граждане и лица без гражданства, ранее имевшие гражданство Российской Федерации, могут быть восстановлены в гражданстве Российской Федерации в соответствии с частью первой статьи 13 настоящего Федерального закона. При этом срок их проживания на территории Российской Федерации сокращается до трех лет.

2. Иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории Российской Федерации, ранее имевшие гражданство Российской Федерации и оформившие выход из гражданства Российской Федерации в установленном порядке, могут быть восстановлены в гражданстве Российской Федерации в общем порядке в соответствии с частями второй - четвертой статьи 13 настоящего Федерального закона и в упрощенном порядке в соответствии со статьей 14 настоящего Федерального закона, если они относятся к категориям лиц, указанным в частях второй - четвертой статьи 13 и в статье 14 настоящего Федерального закона.

Выбор гражданства при изменении границы Российской Федерации (оптация)

Традиционно законодательство о гражданстве закрепляет и такой способ приобретения гражданства или выхода из него, как оптация. При изменении Государственной границы РФ в соответствии с международным договором РФ лица, проживающие на территории, государственная принадлежность которой изменена, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и сроки, установленные соответствующим международным договором РФ (ст. 17 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»). 

Итак, оптация — это выбор гражданства. Суть оптации заключается в том, что если какая-то территория передается Российской Федерации или исключается из нее, то проживающие на этой территории лица имеют право на выбор гражданства (перейти в гражданство другого государства либо остаться в российском гражданстве). Порядок и сроки выбора определяются международным договором. Общие правила обычно состоят в следующем. Если территория РФ отходит другому государству, то проживающие на ней российские граждане автоматически утрачивают свое гражданство и приобретают гражданство второго государства. И они не должны на этот счет делать каких-то заявлений. Но если они не хотят быть гражданами другого государства, то обязаны заявить об этом в срок, названный в международном договоре. В этом случае они остаются в российском гражданстве. Если же заявление в срок не сделано, они перестают быть гражданами России и становятся для нас иностранными гражданами по истечении такого срока.

Прекращение гражданства Российской Федерации

Прекращение гражданства — это такое изменение статуса физического лица, в результате которого утрачивается его правовая связь с данным государством. Возможны несколько способов прекращения гражданства. Наиболее распространенный способ — выход из гражданства по желанию самого человека. Он подает обращение (ходатайство, заявление) на имя компетентного органа государства, последний принимает соответствующее решение. Относительно редкий, но все-таки тоже возможный способ — изменение государственной принадлежности соответствующей территории (оптация), что ведет к прекращению для человека данного гражданства и приобретение нового. 

В ст. 18 «Основания прекращения гражданства Российской Федерации» Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г. говорится: «Гражданство Российской Федерации прекращается: 

• вследствие выхода из гражданства Российской Федерации; 
• по иным основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом или международным договором Российской Федерации».

Основным способом прекращения российского гражданства является выход из гражданства. Согласно ст. 19 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» выход из гражданства: 

• лица, проживающего на территории РФ, осуществляется на основании добровольного волеизъявления в общем порядке, за исключением случаев, предусмотренных ст. 20 названного Закона; 
• лица, проживающего на территории иностранного государства, осуществляется на основании добровольного волеизъявления такого лица в упрощенном порядке, за исключением случаев, предусмотренных ст. 20 указанного Закона; 
•  ребенка, один из родителей которого имеет гражданство Российской Федерации, а другой является иностранным гражданином либо единственный родитель которого является иностранным гражданином, осуществляется в упрощенном порядке по заявлению обоих родителей либо по заявлению единственного родителя.

Согласно ст. 20 рассматриваемого Закона выход из гражданства не допускается, если гражданин РФ: 

1) имеет не выполненное перед государством обязательство, установленное федеральным законом; 

2) привлечен компетентными органами Российской Федерации в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда; 

3) не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения.

Отмена решений по вопросам гражданства (статья 16 ФЗ «О гражданстве РФ»)

Отклоняются заявления о выдаче уведомления о возможности приема в гражданство Российской Федерации, о приеме в гражданство Российской Федерации и о восстановлении в гражданстве Российской Федерации, поданные лицами, которые:

• выступают за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации или иными действиями создают угрозу безопасности Российской Федерации;
• участвуют либо участвовали в международных, межнациональных, межтерриториальных или иных вооруженных конфликтах, либо в совершении в ходе таких конфликтов действий, направленных против российского контингента миротворческих сил и препятствующих исполнению им своих миротворческих функций или направленных против Вооруженных Сил Российской Федерации, либо в совершении террористических актов, осуществлении экстремистской деятельности или в подготовке совершения таких актов, в осуществлении такой деятельности за пределами Российской Федерации в отношении граждан Российской Федерации, представительств Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях, представительств субъектов Российской Федерации и их сотрудников;
•  участвуют либо участвовали в совершении или в подготовке к совершению противоправных действий, содержащих хотя бы один из признаков экстремистской деятельности, за осуществление которой законодательством Российской Федерации предусмотрена уголовная, административная или гражданско-правовая ответственность, либо иных действий, создающих угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации;
• имеют ограничения на въезд в Российскую Федерацию в связи с тем, что они подвергались административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или передавались Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, либо в связи с принятием в отношении лица решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации (до истечения установленных сроков ограничения на въезд в Российскую Федерацию);
• использовали при подаче заявления подложные документы или сообщили заведомо ложные сведения;
• состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
• имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории Российской Федерации или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом;
• преследуются в уголовном порядке компетентными органами Российской Федерации или компетентными органами иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с федеральным законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу);
• осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с федеральным законом (до истечения срока наказания).

3. Порядок изменения гражданства детей 

Статья 9 ФЗ «О гражданстве РФ»

Гражданство ребенка при приобретении или прекращении гражданства Российской Федерации одним из его родителей либо обоими его родителями сохраняется или изменяется в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Для приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации ребенком в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет необходимо его согласие.

Гражданство Российской Федерации ребенка не может быть прекращено, если в результате прекращения гражданства Российской Федерации он станет лицом без гражданства.

Гражданство ребенка не изменяется при изменении гражданства его родителей, лишенных родительских прав. В случае изменения гражданства ребенка не требуется согласие его родителей, лишенных родительских прав.

В международном и конституционном праве основой данного подхода считают принцип крови — в отличие от принципа почвы, при котором ребенок может считаться гражданином той страны, на территории которой он родился, независимо от того, что оба его родителя являются гражданами другого государства. Принцип почвы используется в США. Исторически причины его введения связывают с большим наплывом иммигрантов в эту страну — они не могли иметь равного статуса с «истинными» гражданами США, но дети иммигрантов, родившиеся и выросшие на американской земле, уже не должны подвергаться дискриминации и становятся полноправными гражданами США. Россия исходит из предопределяющего значения для гражданства новорожденного ребенка обладания гражданством Российской Федерации обоих родителей. Но когда один родитель является гражданином РФ, в определенных аспектах учитывается принцип почвы, а также требование о недопущении состояния безгражданства. 

Принцип крови наше законодательство трактует в плане гражданской принадлежности родителей, а отнюдь не их национальности. Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» дает приоритет российскому гражданству в ситуации, когда одним родителем ребенка является гражданин РФ, а вторым родителем — лицо без гражданства либо когда второй родитель отсутствует; в этом случае неважно, где родился ребенок. 

Согласно п. «б» ч. 1 ст. 12 ребенок приобретает гражданство Российской Федерации по рождению, если «один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно (независимо от места рождения ребенка)». 

Первый аспект данного решения очевиден: следуя международной Конвенции о сокращении безгражданства, мы не можем ориентироваться на волю второго родителя, поскольку это сделает и ребенка лицом без гражданства. 

Второй аспект также понятен: родитель известен, однако он отсутствует на момент решения вопроса о гражданстве ребенка, в этом случае российское гражданство другого родителя имеет решающее значение. Если у ребенка оба родителя или единственный родитель — иностранные граждане или лица без гражданства, проживающие в России, применяются принцип почвы и недопущение безгражданства ребенка. Ребенок приобретает гражданство Российской Федерации по рождению согласно п. «г» ч. 1 ст. 12 названного Закона, если он «родился на территории Российской Федерации, а государства, гражданами которых являются его родители, не предоставляют ему свое гражданство». Характерно, что мнение самих родителей в данном случае по нашему Федеральному закону «О гражданстве Российской Федерации» не имеет решающего значения (хотя можно, например, представить ситуацию, когда проживающие в России иностранцы, а то и лица без гражданства получают согласие третьего государства на предоставление им своего гражданства ребенку). 

Если оба родителя ребенка неизвестны, нахождение ребенка на территории РФ, т. е. принцип почвы, имеет ключевое значение — ч. 2 ст. 12 рассматриваемого Закона гласит: «Ребенок, который находится на территории Российской Федерации и родители которого неизвестны, становится гражданином Российской Федерации в случае, если родители не объявятся в течение шести месяцев со дня его обнаружения». Скорее всего, с точки зрения гражданства, имеются в виду такие случаи, когда ребенка подкинули, а по цвету его кожи можно предположить, что родители или один из них имеют иностранное происхождение. После того как родители ребенка «нашлись», власти нашего государства, естественно, готовы рассмотреть их претензии, в том числе доказательства того, что это их ребенок.

При нынешнем большом числе смешанных браков актуальной является и проблема гражданства новорожденного ребенка, у которого один родитель — гражданин РФ, а второй — гражданин иностранного государства. Рассматриваемый Закон содержит правила, основанные на принципе почвы и на недопущении безгражданства: если на день рождения ребенка один из родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином, ребенок приобретает гражданство Российской Федерации при условии, что он родился на территории РФ либо если в ином случае он станет лицом без гражданства (п. «в» ч. 1 ст. 12).

4. Полномочные органы, ведающие делами о гражданстве

Полномочными органами, ведающими делами о гражданстве Российской Федерации, являются:

• Президент Российской Федерации;
• федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел и его территориальные органы;
• федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации.

Статья 29. Полномочия Президента Российской Федерации (ФЗ «О гражданстве РФ»)

1. Президент Российской Федерации решает вопросы:

• приема в гражданство Российской Федерации в общем порядке в соответствии со статьей 13 настоящего Федерального закона;
• восстановления в гражданстве Российской Федерации в общем порядке в соответствии со статьей 15 настоящего Федерального закона;
• выхода из гражданства Российской Федерации в общем порядке в соответствии с частью первой статьи 19 и частью первой статьи 26 настоящего Федерального закона;
• отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации в соответствии со статьей 23 настоящего Федерального закона.

1.1 Президент Российской Федерации в гуманитарных целях вправе определять категории иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих право обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке, а также порядок подачи ими соответствующих заявлений и перечень представляемых документов.

2. Президент Российской Федерации утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.

3. Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, в связи с исполнением настоящего Федерального закона.

4. Президент Российской Федерации издает указы по вопросам гражданства Российской Федерации.

5. При наличии обстоятельств, предусмотренных пунктами "г" - "и" части первой статьи 16 настоящего Федерального закона, Президент Российской Федерации вправе рассмотреть вопрос о приеме в гражданство Российской Федерации или восстановлении в гражданстве Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в соответствии со статьями 13 - 15 настоящего Федерального закона.

Статья 30. Полномочия федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и его территориальных органов

Федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел и его территориальные органы осуществляют следующие полномочия:

• определяют наличие гражданства Российской Федерации у лиц, проживающих на территории Российской Федерации;
• принимают заявления по вопросам гражданства Российской Федерации от лиц, проживающих на территории Российской Федерации, а также от лиц, временно пребывающих на территории Российской Федерации, имеющих право обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке в соответствии с частью восьмой статьи 14 настоящего Федерального закона;
• проверяют факты и представленные для обоснования заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации документы и в случае необходимости запрашивают дополнительные сведения в соответствующих государственных органах, организациях;
•  запрашивают и получают для проверки фактов, указанных в пунктах "е" - "и" части второй статьи 14 настоящего Федерального закона, соответствующие сведения, в том числе составляющие налоговую тайну, в федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах и государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, Пенсионном фонде Российской Федерации, у профессионального участника рынка ценных бумаг, имеющего лицензию на осуществление деятельности по ведению реестра владельцев ценных бумаг;
• направляют Президенту Российской Федерации в случаях, предусмотренных частью первой статьи 29 настоящего Федерального закона, заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, представленные для их обоснования документы и иные материалы, а также заключения на данные заявления, документы и материалы;
• исполняют принятые Президентом Российской Федерации решения по вопросам гражданства Российской Федерации в отношении лиц, проживающих на территории Российской Федерации;
• рассматривают заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, поданные лицами, указанными в пункте "б" настоящей статьи, и принимают решения по вопросам гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке в соответствии со статьей 14, с частью второй статьи 15, частью третьей статьи 19 и частью третьей статьи 26 настоящего Федерального закона;
• ведут учет лиц, в отношении которых федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел или его территориальным органом приняты решения об изменении гражданства;
•  принимают от граждан Российской Федерации уведомления о наличии или о прекращении у данных граждан гражданства иного государства и ведут учет указанных уведомлений. Правила осуществления такого учета устанавливаются Правительством Российской Федерации;
• оформляют гражданство Российской Федерации в соответствии с частью второй статьи 12 и частями второй и четвертой статьи 26 настоящего Федерального закона;
• осуществляют отмену решений по вопросам гражданства Российской Федерации в соответствии со статьей 23 настоящего Федерального закона;
• рассматривают заявления о выдаче уведомления о возможности приема в гражданство Российской Федерации, поданные иностранными гражданами;
•  проводят обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию иностранных граждан и лиц без гражданства, приобретающих гражданство Российской Федерации, ведут информационные массивы, создаваемые в процессе проведения государственной дактилоскопической регистрации, в случаях, предусмотренных федеральными законами.