Лекция №6. Правовое положение иностранных граждан, лиц без гражданства и иных лиц с особенностями правового статуса в Российской Федерации

 

Лекция №6. Правовое положение иностранных граждан, лиц без гражданства и иных лиц с особенностями правового статуса в Российской Федерации

 

1.    Конституционно-правовые основы статуса иностранных граждан и лиц без 

гражданства в Российской Федерации

 

Другой категорией лиц, находящихся в Российской Федерации и не обладающих ее гражданством, могут быть лица без гражданства. Они не являются гражданами РФ и не имеют доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Именно такое определение этих категорий лиц дает ключевой нормативный источник в данной области — Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Во многих отношениях правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства имеет общую конституционно-правовую основу. Конституция РФ (ч. 3 ст. 62) гласит: «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации».

В Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 2) говорится: «В целях настоящего Федерального закона понятие “иностранный гражданин” включает в себя понятие “лицо без гражданства”, за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан».

Виды режимов и статусов иностранцев

В международном праве подход, при котором иностранцы имеют в целом такой же статус, как и свои граждане, за определенными изъятиями, получил наименование национальный режим. Россия в отношении иностранных граждан также применяет, прежде всего, национальный режим, это отражено в приведенной выше ч. 3 ст. 62 Конституции РФ.

Российская Федерация использует по отношению к иностранным гражданам также режим наибольшего благоприятствования. Его общий смысл состоит в том, что государство предоставляет гражданам данного государства такие же возможности, какие оно гарантирует гражданам третьего государства. Однако используется и такое толкование режима наибольшего благоприятствования, при котором государства договариваются, что их граждане на территории друг друга будут иметь несколько большие возможности, нежели граждане третьих стран, хотя ряд авторов предпочитает это именовать принципом взаимности. Естественно, Россия соблюдает и дипломатические иммунитеты, обозначенные в международных документах и предполагающие несколько особое положение иностранных граждан с дипломатическими рангами на территории государства — в особенности применительно к юридической ответственности. Обо всем этом ниже будет сказано подробнее. Характеризуя положение иностранцев в России, прежде всего, подчеркнем, что понятия «статус», «конституционно-правовой статус» в полном их объеме подходят для тех иностранных граждан и лиц без гражданства, которые на законных основаниях находятся на ее территории.

В понятийном аппарате Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» дается следующее определение: «Законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин — лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу и (или) миграционную карту, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации» (ст. 2).

Иностранцы, находящиеся в России на законных основаниях, с точки зрения срока пребывания делятся на три категории:

1) временно пребывающие — иностранные граждане, прибывшие в Россию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и получившие миграционную карту, но не имеющие вида на жительство или разрешения на временное проживание;

2) временно проживающие — лица, получившие разрешение на временное проживание;

3) постоянно проживающие — иностранные граждане, получившие вид на жительство.

 

2.    Правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации

В соответствии с ФЗ «О беженцах» беженец - это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

Лицо, ходатайствующее о признании беженцем, - это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и заявляет о желании быть признанным беженцем по обстоятельствам, предусмотренным подпунктом 1 пункта 1 настоящей статьи, из числа:

 

·      иностранных граждан, прибывших или желающих прибыть на территорию Российской Федерации;

·      лиц без гражданства, прибывших или желающих прибыть на территорию Российской Федерации;

·      иностранных граждан и (или) лиц без гражданства, пребывающих на территории Российской Федерации на законном основании;

 

Признание лица беженцем предусматривает:

·       обращение с ходатайством о признании беженцем (далее - ходатайство);

·       предварительное рассмотрение ходатайства;

·       принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу (далее - свидетельство) либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;

·       выдачу свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;

·       рассмотрение ходатайства по существу;

·       принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем;

·       выдачу удостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцем.

В отношении ряда категорий лиц названный Закон исключает их признание беженцами, хотя и по разным основаниям. Это лица, с одной стороны, совершившие серьезные преступления, с другой — чьи права и обязательства признаются их государством, а также лица, пользующиеся защитой и (или) помощью других органов или учреждений ООН, кроме Верховного Комиссара ООН по делам беженцев. Кроме того, российский Закон не распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства, покинувших государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего постоянного местожительства) по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Допустимы разные варианты обращения с ходатайством о признании беженцем: находящиеся за границей могут обратиться в наши дипломатические или консульские ведомства; прибывшие в Россию обращаются на границе в орган пограничного контроля; вынужденные незаконно пересечь границу РФ — в орган пограничного контроля, в орган внутренних дел или в орган ФМС России; пребывающие в России на законных основаниях — в ФМС России или ее территориальный орган. Однако органы пограничного контроля или органы внутренних дел передают соответствующие ходатайства в органы ФМС России. Предварительное рассмотрение ходатайства осуществляется в следующем порядке:

1) ходатайство лица, находящегося вне пределов территории РФ, предварительно рассматривается дипломатическим представительством или консульским учреждением в течение одного месяца со дня поступления ходатайства;

2) ходатайство лица, находящегося в пункте пропуска через Государственную границу РФ или на территории РФ, предварительно рассматривается территориальным органом ФМС России в течение пяти рабочих дней со дня поступления ходатайства.

Названные представительства, органы принимают решение о выдаче свидетельства — документа, удостоверяющего личность лица, ходатайствующего о признании беженцем (однако это еще не признание человека беженцем). Зарубежные представительства после выдачи свидетельства направляют документы в ФМС России для принятия дальнейших решений. А внутри страны решение о выдаче свидетельства является основанием для предоставления лицу и членам его семьи прав и возложения на них обязанностей, предусмотренных Федеральным законом «О беженцах».

Территориальный орган ФМС России в течение суток со дня принятия решения вручает или направляет лицу свидетельство установленной формы. Свидетельство является документом, удостоверяющим личность лица, ходатайствующего о признании беженцем.

Лицу, ходатайствующему о признании беженцем, не достигшему возраста 18 лет и прибывшему на территорию РФ без сопровождения родителей или опекунов, также вручается свидетельство, если данному лицу не определено иное правовое положение на территории РФ. Свидетельство является основанием для регистрации в территориальном органе ФМС России на срок рассмотрения ходатайства по существу.

Лицо, находящееся на территории РФ, при получении свидетельства передает свой национальный (гражданский) паспорт и (или) другие документы, удостоверяющие его личность, на хранение в территориальный орган ФМС России на период рассмотрения ходатайства по существу. Свидетельство является также основанием для получения лицом и членами его семьи направления в центр временного размещения беженцев, оплаты проезда в этот центр, а также единовременного денежного пособия на каждого члена семьи в порядке и в размерах, определяемых Правительством РФ. Названные центры обеспечивают питанием и коммунальными услугами лиц, как имеющих свидетельства, так и признанных беженцами. Размещенные лица обеспечиваются трехразовым питанием по талонам на платной и бесплатной основе. Бесплатное питание получают те, кто не имеет заработка (дохода). Коммунальные услуги являются бесплатными для всех.

Ходатайства о признании беженцами рассматривают: ФМС России — в отношении лица, находящегося вне пределов территории РФ, в течение двух месяцев со дня принятия решения о выдаче свидетельства; территориальный орган ФМС России — в отношении лица, находящегося в центре временного размещения или ином месте пребывания на территории РФ, в течение трех месяцев со дня принятия решения о выдаче свидетельства. Решение о признании беженцем вручается или направляется лицу ФМС России либо его территориальным органом в течение трех рабочих дней со дня принятия решения. Если лицо находится вне пределов территории РФ, в решении указывается место пребывания данного лица и членов его семьи на территории. Лицу, признанному беженцем и достигшему 18 лет, ФМС России либо его территориальный орган выдает удостоверение установленной формы. Удостоверение действительно на всей территории РФ и является основанием для регистрации в установленном порядке лица, признанного беженцем, и членов его семьи в территориальном органе ФМС России на срок признания данного лица беженцем.

Беженцы имеют право на пользование жилым помещением, предоставляемым в порядке, определяемом Правительством РФ, из фонда жилья для временного поселения, если они или члены их семей не имеют жилого помещения, предоставленного им по договору найма или принадлежащего им на праве собственности на территории России. Согласно Закону «О беженцах» они получают медицинскую и лекарственную помощь наравне с российскими гражданами, если иное не предусмотрено международными договорами РФ. Беженцы имеют права: на получение содействия в направлении на профессиональное обучение или в трудоустройстве; работу по найму или предпринимательскую деятельность; социальную защиту, в том числе социальное обеспечение; получение содействия в устройстве их детей в государственные или муниципальные дошкольные образовательные организации и общеобразовательные организации, профессиональные образовательные организации и образовательные организации высшего образования наравне с гражданами РФ.

Закон «О беженцах» предусматривает утрату и лишение лицом статуса беженца (ст. 9). Утрата имеет место, если лицо получило разрешение на постоянное проживание на территории РФ либо приобрело ее гражданство, снова добровольно воспользовалось защитой государства своей гражданской принадлежности, восстановило прежнее или приобрело новое гражданство либо прекратились обстоятельства, вынудившие лицо стать беженцем.

Статья 9 ФЗ «О беженцах»

1. Лицо утрачивает статус беженца:

1) при приобретении гражданства Российской Федерации;

2) если снова добровольно воспользовалось защитой государства своей гражданской принадлежности;

3) если, лишившись гражданства, снова его добровольно приобрело;

4) если приобрело гражданство иностранного государства и пользуется защитой государства своей новой гражданской принадлежности;

5) если добровольно вновь обосновалось в государстве, которое покинуло или вне пределов которого пребывало вследствие опасений преследований по обстоятельствам, предусмотренным подпунктом 1 пункта 1 статьи 1 настоящего Федерального закона;

6) если не может более отказываться от пользования защитой государства своей гражданской принадлежности, территорию которого вынуждено было покинуть по обстоятельствам, предусмотренным подпунктом 1 пункта 1 статьи 1 настоящего Федерального закона, в связи с тем, что данные обстоятельства более не существуют;

7) если не имеет определенного гражданства и может вернуться в государство своего прежнего обычного местожительства в связи с тем, что обстоятельства, предусмотренные подпунктом 1 пункта 1 статьи 1 настоящего Федерального закона, в данном государстве более не существуют.

Возможно и лишение статуса беженца, это своего рода санкция, мера конституционно-правовой ответственности. Лицо лишается ФМС России либо ее территориальным органом статуса беженца, если оно: осуждено по вступившему в силу приговору суда за совершение преступления на территории РФ; сообщило заведомо ложные сведения, либо предъявило фальшивые документы, послужившие основанием для признания беженцем, либо привлечено к административной ответственности за совершение административного правонарушения, связанного с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ.

Уведомление об утрате лицом статуса беженца или о лишении лица статуса беженца с указанием причин принятого решения об утрате статуса беженца или о лишении статуса беженца и порядка его обжалования вручается или направляется данному лицу федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел либо его территориальным органом в течение трех рабочих дней со дня принятия решения.

 

3.    Порядок предоставления Российской Федерацией политического убежища

Лица, получившие политическое убежище, — еще одна специфическая группа иностранцев в Российской Федерации. По общему понятию политическое убежище — это предоставление соответствующим государством возможности лицу, покинувшему по политическим мотивам (убеждения и общественно*политическая деятельность) государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства), неограниченное время пребывать (проживать) на территории данного государства и пользоваться его защитой. Российская Федерация гарантирует иностранным гражданам и лицам без гражданства политическое убежище. Об этом говорится в ст. 63 Конституции РФ:

«1. Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права.

2. В Российской Федерации не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в Российской Федерации преступлением. Выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача осужденных для отбывания наказания в других государствах осуществляются на основе федерального закона или международного договора Российской Федерации». Согласно Положению о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденному Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г., политическое убежище предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства с учетом государственных интересов нашей страны на основании общепризнанных принципов и норм международного права в соответствии с Конституцией РФ и названным Положением. Российская Федерация предоставляет политическое убежище лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права. При этом принимается во внимание, что преследование направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища (п. 2 Положения).

В международных документах говорится в целом о праве убежища, а не о политическом убежище. Так, согласно Всеобщей декларации прав человека каждый человек имеет право искать убежища от преследований в других странах и пользоваться этим убежищем. Это право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления, или деяния, противоречащего целям и принципам ООН (ст. 14).

В Декларации ООН о территориальном убежище от 14 декабря 1967 г., основанной на Всеобщей декларации прав человека, сказано, что на право искать убежище и пользоваться убежищем не может ссылаться никакое лицо, в отношении которого существуют серьезные основания полагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества по смыслу тех международных актов, которые были выработаны для того, чтобы предусмотреть нормы относительно этих преступлений (ч. 2 ст. 1).

Таким образом, политический аспект убежища здесь не назван напрямую, хотя Всеобщая декларация прав человека, отрицая возможность пользоваться правом убежища при совершении неполитического преступления, тем самым подразумевает возможность убежища при преследовании за так называемые политические преступления, а они-то как раз и есть отражение неблагоприятных последствий для человека за его политическую деятельность и убеждения. Главная ценность убежища в целом и политического убежища в частности в том, что этот гуманный акт государства имеет целью только спасение человеческих жизней. Не случайно в Декларации ООН о территориальном убежище есть призыв считать предоставление убежища мирным и гуманным актом, не рассматривать его никаким другим государством как недружелюбный акт.

Предоставление Российской Федерацией политического убежища производится указом Президента РФ. Лицо, которому предоставлено политическое убежище, пользуется на территории РФ правами и свободами и несет обязанности наравне с ее гражданами, кроме случаев, установленных для иностранных граждан и лиц без гражданства федеральным законом или международным договором РФ. Они находятся под защитой нашего государства в такой же мере, что и российские граждане. Предоставление политического убежища распространяется и на членов семьи соответствующего лица при условии их согласия с ходатайством.

Согласия детей, не достигших 14-летнего возраста, не требуется. Политическое убежище Российской Федерацией не предоставляется, если лицо:

·       преследуется за действия (бездействие), признаваемые в России преступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам ООН;

·       привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении лица имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории РФ;

·       прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование; прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека; прибыло из страны, с которой Российская Федерация имеет соглашение о безвизовом пересечении границ, без ущерба для права данного лица на убежище в соответствии с Федеральным законом «О беженцах»;

·       представило заведомо ложные сведения;

·       имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется;

·       не может или не желает вернуться в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Лицо, которому Российской Федерацией предоставлено политическое убежище, утрачивает право на предоставленное политическое убежище в случаях:

·       возврата в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства;

·       выезда на жительство в третью страну;

·       добровольного отказа от политического убежища на территории Российской Федерации;

·       приобретения гражданства Российской Федерации или гражданства другой страны.

Утрата политического убежища определяется Комиссией по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации по представлению Министерства внутренних дел Российской Федерации на основании заключений Министерства иностранных дел Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации. Решение Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации доводится до сведения лица, утратившего политическое убежище.

Лицо может быть лишено предоставленного ему Российской Федерацией политического убежища по соображениям государственной безопасности, а также если это лицо занимается деятельностью, противоречащей целям и принципам Организации Объединенных Наций, либо если оно совершило преступление и в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.

Лишение политического убежища производится указом Президента Российской Федерации.